我國民間救助的法律困境與解決對(duì)策

郭捷　穆維博

摘要：民間救助是指人們基于同情心、慈善心和回報(bào)社會(huì)的責(zé)任感，對(duì)生活困難者行善施舍，向他們提供資金和實(shí)物，保障其基本生活的輔助性社會(huì)保障制度的組成部分。我國在民間救助的理論研究和立法中存在很多困境，基于這種認(rèn)識(shí)，本文試圖從民間救助的概念、特點(diǎn)、合理性等一般理論入手，深入探討民間救助的法律空白、準(zhǔn)入、監(jiān)管等困境，并提出了完善的建議，認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)建立一種以國家救助為主、民間救助為輔的社會(huì)救助完整體系。

關(guān)鍵詞：社會(huì)救助；民間救助；法律困境；社會(huì)救助法

中圖分類號(hào)：DF391.3文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.04.05

獲得社會(huì)救助是公民的一項(xiàng)權(quán)利，現(xiàn)代意義上的社會(huì)救助大多被認(rèn)為是國家救助，救助資金、程序、標(biāo)準(zhǔn)、條件等都由國家確定與保障，社會(huì)救助被認(rèn)為是國家的一種職責(zé)。從西方的教會(huì)救助和我國現(xiàn)有民間救助的狀況來看，在社會(huì)救助體系中，民間救助在救困濟(jì)貧、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定以及實(shí)現(xiàn)社會(huì)有序發(fā)展中起著重要作用。

一、民間救助概述學(xué)者們對(duì)于社會(huì)救助的定義很多，大多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為社會(huì)救助是一種社會(huì)保障制度，救助的主體是國家和社會(huì)，救助的對(duì)象是那些因?yàn)槟承┰蚨罾щy、難以滿足基本生活需求的人，救助的內(nèi)容主要以實(shí)物或資金為表現(xiàn)形式。

社會(huì)救助的責(zé)任主體主要包括國家與社會(huì)，其中，國家可被理解為主要是通過政府來表現(xiàn)的，而“社會(huì)”的范圍如何界定，主要困難是對(duì)“社會(huì)”的界定，在“國家與社會(huì)提供救助”的表述中可見，如果說“國家”指的是“政府”，那么“社會(huì)”就指與“政府”相對(duì)應(yīng)的“非政府”，而非政府一般指政府以外的組織與個(gè)人，其可以包括企業(yè)性組織、非政府組織和個(gè)人等，社會(huì)救助的責(zé)任主體就不應(yīng)僅僅局限于國家和各級(jí)政府，其中，企業(yè)、NGO和個(gè)人等社會(huì)力量也應(yīng)成為社會(huì)救助的責(zé)任主體，民間救助的體系顯得太大。本文將民間救助定位于社會(huì)救助的一種，是指由除政府之外的組織和個(gè)人基于一種樂善好施、樂于助人的心態(tài)來對(duì)需要救助的人施以救助。

（一）民間救助的特點(diǎn)

1.民間性

民間救助主要是指民間組織和個(gè)人為生活困難的人提供基本社會(huì)保障的一種制度，其與國家救助的根本區(qū)別就是民間救助的民間性，它主要是由民間組織和個(gè)人基于道德施善心理和民間互助習(xí)俗的影響而存在，這種民間性主要表現(xiàn)為救助的實(shí)施主體大多是民間組織和個(gè)人，用于救助的資金、實(shí)物和服務(wù)來自民間，根據(jù)民間自有的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)確定救助對(duì)象。

2.地域性

一般而言，國家救助是著眼于國家全局而實(shí)施的救助，而民間救助則不同，它大多覆蓋的范圍限于提供救助和接受救助的群體所在的地域范圍之內(nèi)，民間救助缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

3.效率性

民間救助被認(rèn)為是國家救助制度之外的救助，所以不會(huì)很嚴(yán)格地滿足國家救助的程序與要求，在受助主體特別需要救助之時(shí)，民間救助因?yàn)槌绦蚝啽愫偷乩砦恢玫目拷煽焖僮龀龇磻?yīng)，為需要救助的主體提供幫助。

4.廣泛性

因?yàn)槊耖g救助是舉民間組織、個(gè)人之力來實(shí)施救助，其客觀存在于現(xiàn)實(shí)社會(huì)之中，實(shí)施救助的主體具有地理上和心理上的自然親近性，相對(duì)于國家救助而言，其覆蓋面更加廣泛。

5.補(bǔ)充性和輔助性

相對(duì)于政府救助而言，民間救助的“網(wǎng)底”作用更為明顯，有力地補(bǔ)充著社會(huì)救助的不足，若說社會(huì)救助是社會(huì)保險(xiǎn)的補(bǔ)充，那么民間救助就是國家（或官方）救助的補(bǔ)充。

民間救助的輔助性是指民間救助主要是對(duì)國家救助起到一個(gè)輔助作用，它與國家救助并不是水火不相容的，二者共同存在于社會(huì)救助體系之中，其中，國家救助處于主導(dǎo)地位，民間救助分擔(dān)著國家救助的任務(wù)與工作。

6.道義性

政府救助是政府的一種法定責(zé)任，而民間救助不具有較強(qiáng)的法定責(zé)任性和不可推卸性，因?yàn)槊耖g救助大多是基于樂善好施、樂于助人的道德感而對(duì)受困者實(shí)施的一種輔助性救助，其多表現(xiàn)為一種道義責(zé)任和非強(qiáng)制性義務(wù)，這是與國家救助截然不同的一大特點(diǎn)。

（二）民間救助的形式

民間救助所應(yīng)具有的形式有哪些，主要取決于民間救助的目的為何。民間救助沒有必要采取與國家相類似的、已經(jīng)為國家救助所包含的救助形式，并且因?yàn)槊耖g救助的能力有限，不可能支持其進(jìn)行全方位、多方面的救助。另外，民間救助主要是基于救助主體樂善好施、樂于助人的心理而產(chǎn)生的一種救助。

西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)郭捷，穆維博：我國民間救助的法律困境與解決對(duì)策本文認(rèn)為民間救助的形式多局限于對(duì)貧困者和需要幫助者的救濟(jì)，當(dāng)這些人受到饑寒或疾病威脅時(shí)，由民間主體給予其衣食住等方面的幫助，其目的主要是為了保障受助主體的生存權(quán)。生存權(quán)的目的“在于保障國民能過像人那樣的生活，以在社會(huì)生活中確保人的尊嚴(yán)；其主要是保護(hù)幫助生活貧困者和社會(huì)的經(jīng)濟(jì)上的弱者。”[1]有學(xué)者提出，法律援助可不可以成為民間救助的形式？本文認(rèn)為，法律援助不應(yīng)是民間救助的形式，原因在于：一是法律援助太過專業(yè)，不是所有民間救助者都有能力提供法律援助；二是法律援助一般被認(rèn)為是司法援助制度的一部分，其理應(yīng)由國家提供和保障；民間救助若再設(shè)此救助形式，有制度設(shè)置重疊的問題。基于此種理解，法律援助不應(yīng)成為民間救助的形式，若有客觀需要，這一責(zé)任也應(yīng)由國家通過法律援助制度來提供，不應(yīng)由國家推卸于民間主體。另外，可能還會(huì)有人問及醫(yī)療救助、住房救助是不是民間救助的形式，同上文對(duì)法律援助的分析一樣，二者也不應(yīng)是民間救助的范圍，因?yàn)獒t(yī)療救助已通過國家醫(yī)療保障制度得到有效解決，而住房問題是一個(gè)較為復(fù)雜的社會(huì)問題，要想通過民間救助為住房亟需者提供幫助，簡直是異想天開。

本文認(rèn)為，民間救助的形式主要是指民間主體給予那些因饑寒或疾病而導(dǎo)致的需救者提供衣、食、住、醫(yī)救助，從而保障他們的生存權(quán)，現(xiàn)行制度中已有安排的法律援助、醫(yī)療救助、住房救助不是民間救助的表現(xiàn)形式。

（三）民間救助的理論基礎(chǔ)

1.文化和歷史淵源

“中國古代社會(huì)的社會(huì)救助包括政府救助和非政府救助，非政府救助主要包括宗族救助、宗教救助和民間慈善救助。”[2]我國古代儒家一直強(qiáng)調(diào)“老吾老，以及人之老；幼吾幼，以及人之幼。”《孟子·梁惠王上》。“人不獨(dú)親其親，不獨(dú)子其子。”《禮記·禮運(yùn)篇》。佛家思想也強(qiáng)調(diào)“救人一命勝造七級(jí)浮屠”。我國一直提倡“助人為樂、尊老愛幼”這一中華美德。這些都是民間救助在我國客觀存在的文化根源。

“社會(huì)救助最早源于民間救助，一般認(rèn)為，社會(huì)救助是在原始社會(huì)末期出現(xiàn)的，……民間團(tuán)體和志愿人員在社會(huì)救助發(fā)展史中一直表現(xiàn)得十分活躍。”[3]如我國清朝前期具有代表性的育嬰堂和普濟(jì)堂，“其作為官方救助活動(dòng)的重要補(bǔ)充，始終得到了清政府的鼓勵(lì)和支持”[4]。在新中國建國初期，“黨中央還號(hào)召和組織群眾開展互助和生產(chǎn)自救”。總的來說，廣泛的民間救助在古今中外的歷史上填補(bǔ)了政府救助無所作為時(shí)的空白。

2.有效彌補(bǔ)國家救助的失靈

國家救助經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)一種類似于“政府失靈”的“社會(huì)救助失靈”，而《貝弗利其報(bào)告》就“把社會(huì)福利作為一項(xiàng)社會(huì)責(zé)任確定下來，達(dá)不到國民生活最低標(biāo)準(zhǔn)的公民都有權(quán)獲得社會(huì)救濟(jì)”[5]，獲得國家救助已被公認(rèn)為一種公民權(quán)利。在這種情況下，民間組織和個(gè)人能夠有效利用其優(yōu)勢：一方面，有利于各級(jí)民政部門解決行政力量不足的問題；另一方面，可以進(jìn)一步弘揚(yáng)中華民族友人互幫、鄰里互助的傳統(tǒng)美德，增進(jìn)鄰里社區(qū)的凝聚力，促進(jìn)精神文明建設(shè)[6]。

3.人類互助本性的要求

克魯泡特金認(rèn)定“互助”是生物的本能，“互助法則”是一切生物包括人類在內(nèi)的進(jìn)化法則，“互助”是一切生物（包括人類在內(nèi)）進(jìn)化的真正因素。互助性強(qiáng)的生物群能夠生存而延續(xù)，互助性弱的生物群則被淘汰[7]，人類從很早就有著互助的本性，因?yàn)橹挥腥祟愐揽炕ブ谋灸埽趴赡苌a(chǎn)與延續(xù)，并建立和諧的社會(huì)生活。

民間救助的產(chǎn)生與發(fā)展，追其根源應(yīng)當(dāng)是對(duì)人性中的互助本性和“群”的追求而產(chǎn)生的樂善好施心理基礎(chǔ)上形成的。因?yàn)椤叭骸弊鳛槿诵云犯裰畼?gòu)成，其是指“人類渴望群體生活的心理，是人對(duì)群體的天然心理依賴”[8]。

（四）代表性國家和地區(qū)的民間救助立法

西方國家的社會(huì)保障制度較為完善，有關(guān)民間救助的文獻(xiàn)與立法較少，且具有片斷性，但在某些細(xì)節(jié)和立法技術(shù)方面，其實(shí)踐具有參考價(jià)值，所以下文將對(duì)一些立法片段進(jìn)行列舉與分析，擬從中得出些許經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)，為我國社會(huì)救助立法及民間救助研究者所用。

德國民間救助散見于一些具體的制度之中，其有關(guān)民間救助的制度主要有：一是對(duì)老年人和殘疾人的保障，涉及民間志愿組織的參與協(xié)調(diào)；二是宗教機(jī)構(gòu)、民間社團(tuán)、社區(qū)團(tuán)體參與家庭教育來共同解決青少年成長中所遇到的問題；三是家庭保障制度是以相關(guān)法律法規(guī)為準(zhǔn)繩，由聯(lián)邦家庭、老年人、婦女和青少年事務(wù)部協(xié)調(diào)和輔助其他部委的相關(guān)工作，地方州、市議會(huì)配合實(shí)施并出資，行業(yè)雇員和雇主組織、宗教機(jī)構(gòu)和民間社團(tuán)組織直接參與并主導(dǎo)的制度體系；四是非血緣關(guān)系的父母可以獲得兒童津貼和聯(lián)邦父母津貼[9]。另外，德國通過立法規(guī)定，教會(huì)、宗教團(tuán)體、民間福利團(tuán)體的地位與活動(dòng)不受侵犯，民間團(tuán)體的救助活動(dòng)應(yīng)優(yōu)先進(jìn)行[10]。

英國的民間救助規(guī)定鑲嵌于整個(gè)社會(huì)保障制度之中，以英國對(duì)兒童的保障為例，其民間救助的規(guī)定主要體現(xiàn)在解決民間救助主體的資金籌措上。具體規(guī)定表現(xiàn)為兒童福利金制度、監(jiān)護(hù)人津貼和收入補(bǔ)助金制度[11]。在這三種制度中，照顧兒童申請(qǐng)人、與兒童住在一起或給予兒童補(bǔ)助的申請(qǐng)人及符合條件的照顧者，都可以被認(rèn)為是民間救助的提供者。

法國規(guī)定了較為完善的民間救助兒童監(jiān)管制度。實(shí)施這一監(jiān)管的機(jī)構(gòu)為兒童社會(huì)救助機(jī)構(gòu)，由其協(xié)助救助家庭（寄宿家庭）對(duì)兒童進(jìn)行接待，個(gè)人家庭助理資格由婦幼保健機(jī)構(gòu)認(rèn)可，根據(jù)個(gè)人健康狀況、教育能力和生活狀況進(jìn)行評(píng)估。兒童社會(huì)救助機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)收養(yǎng)夫婦或個(gè)人收養(yǎng)資格的認(rèn)證，收養(yǎng)資格由地方議會(huì)議長批準(zhǔn)，有效期為5年，資格認(rèn)證結(jié)果的通知不能超過9個(gè)月。法國立法的特色在于其已建立較為完整的民間救助監(jiān)督與控制體系。從監(jiān)管機(jī)構(gòu)——兒童社會(huì)救助機(jī)構(gòu)的設(shè)立、個(gè)人家庭助理資格認(rèn)證，到認(rèn)證過程的具體而操作性較強(qiáng)的規(guī)定可見，此方面值得我國在構(gòu)建民間救助制度體系過程中加以借鑒。

二、民間救助的現(xiàn)行法律困境

民間救助在理論上應(yīng)當(dāng)是社會(huì)救助制度的組成部分，經(jīng)過對(duì)“蘭考民間福利院火災(zāi)”、“貴州畢節(jié)兒童垃圾箱死亡”和最近的“南京餓死女童”等公共事件的思考，本文認(rèn)為我國民間救助面臨的法律困境主要有以下方面：

（一）缺少法律規(guī)定

從憲法層面來看，我國《憲法》第45條規(guī)定的公民有獲得國家救助的權(quán)利被認(rèn)為是國家進(jìn)行社會(huì)救助的憲法依據(jù)，民間救助在其中并沒有被提及。從法律層面來看，在社會(huì)救助基本法——《社會(huì)救助法》（征求意見稿）中，并沒有關(guān)于“民間救助”的規(guī)定，只在第10條做出了原則性的規(guī)定。從其他有關(guān)社會(huì)救助的法律淵源來看，都很難找出有關(guān)民間救助的法律規(guī)范。

經(jīng)過上述分析可以發(fā)現(xiàn)，我國有關(guān)民間救助的法律幾乎是空白，從最高層面的《憲法》到最低層次的部門意見，很少有民間救助的法律規(guī)定。

（二）未被納入理論研究中

學(xué)者在研究社會(huì)救助時(shí)，大多沒有談及民間救助。認(rèn)為社會(huì)救助就是國家救助或官方救助，民間救助不是社會(huì)救助，如有學(xué)者認(rèn)為，中國的社會(huì)救助體系包括：城市社會(huì)救助、農(nóng)村社會(huì)救助、自然災(zāi)害救助、特殊對(duì)象救助和扶貧工作[12]。也有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)救助主要是由城市最低生活保障制度、城鎮(zhèn)廉租房制度、農(nóng)村“五保”制度、農(nóng)村最低生活保障制度和災(zāi)害救助制度組成[13]。還有學(xué)者認(rèn)為社會(huì)救助主要包括城市居民最低生活保障制度、農(nóng)村社會(huì)救濟(jì)[14]。這些學(xué)者的觀點(diǎn)沒有完整地對(duì)社會(huì)救助體系做出總結(jié)，他們都將“民間救助”排除在社會(huì)救助之外，民間救助沒能在學(xué)者的理論研究中獲得應(yīng)有的重視。

（三）準(zhǔn)入的法律問題

準(zhǔn)入制度規(guī)定了進(jìn)入這個(gè)行業(yè)所必須具備的條件，這些準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入程序一般由法律進(jìn)行規(guī)定，符合這些條件并獲得許可的組織和個(gè)人才可以從事特定事業(yè)。關(guān)于民間救助的準(zhǔn)入法律規(guī)定，幾乎處于空白狀態(tài)，在法律體系中，難以發(fā)現(xiàn)有針對(duì)民間救助的準(zhǔn)入條件和準(zhǔn)入程序與審批機(jī)關(guān)的規(guī)定，這種情況使得民間救助準(zhǔn)入處于無法律依據(jù)的境地，從而存在于民間，隱藏在地下，沒有許可證。因?yàn)闆]有準(zhǔn)入制度，從而無法對(duì)民間救助主體的資格、能力與條件進(jìn)行審查，這是對(duì)民間救助難以有效管理和有效監(jiān)督的根源。

（四）民間救助監(jiān)管法缺失

1.資金來源、運(yùn)作監(jiān)管法律缺失

民間救助大多數(shù)僅僅是依靠個(gè)人的力量、社會(huì)捐贈(zèng)和慈善捐款，資金實(shí)力較弱，管理較為混亂，缺乏有效監(jiān)督。在資金的籌集使用過程中，可能會(huì)出現(xiàn)民間救助的實(shí)施主體以救助為名，不合理地使用資金，不利于民間救助公信力的增強(qiáng)，這與有關(guān)民間救助的資金籌集與管理的法律不健全相關(guān)。

2.救助條件、救助標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行狀況監(jiān)管之法缺失

國家救助的對(duì)象有嚴(yán)格的條件限制，救助對(duì)象符合條件，并且需要經(jīng)過嚴(yán)格的審查才能夠得到救助。例如，“五保”供養(yǎng)制度“主要面向的是農(nóng)村的‘三無對(duì)象（即無勞動(dòng)能力、無法定供養(yǎng)人、無其他收入來源者）”[15]。民間救助基本上沒有救助條件、救助標(biāo)準(zhǔn)和救助程序的規(guī)定。

三、民間救助法律困境的解決對(duì)策

（一）完善民間救助的相關(guān)法律制度

上文提及了我國民間救助缺少賴以存在與發(fā)展的法律制度，民間救助若缺少法律規(guī)定，一方面，會(huì)使得民間救助的實(shí)施主體不知遵循何種進(jìn)路，且會(huì)因?yàn)榉蓻]有明確規(guī)定，導(dǎo)致難以預(yù)見民間救助的合法性、效果，法律本應(yīng)發(fā)揮的預(yù)見功能沒能發(fā)揮；另一方面，對(duì)于民間救助的監(jiān)督者和控制者而言，也很難利用既有的法律規(guī)定對(duì)民間救助進(jìn)行監(jiān)督與控制，所以亟須民間救助法律制度方面的完善。

社會(huì)救助的主導(dǎo)性決定了國家在社會(huì)救助制度供給中的主體地位，“國家必須在社會(huì)救助制度的建立上擔(dān)負(fù)起責(zé)任，包括制定法律、法規(guī)和具體的制度設(shè)計(jì)等，將社會(huì)救助對(duì)象應(yīng)當(dāng)享有的各種正當(dāng)性的利益訴求予以‘制度化，并最終實(shí)現(xiàn)‘權(quán)力化和‘法律化，為社會(huì)救助工作提供法律依據(jù)。”社會(huì)救助中的制度供給應(yīng)由國家擔(dān)負(fù)并完成，作為社會(huì)救助中的民間救助，其因?yàn)樵诶碚摵椭贫仍O(shè)計(jì)上與國家救助的研究與制度設(shè)計(jì)差距很大，更需要由國家盡快設(shè)計(jì)與完善相關(guān)法律制度。

（二）將民間救助納入社會(huì)救助體系

在我國的民間救助立法中，本文不建議采取英、美、法等國的鑲嵌式立法例，因?yàn)槲覈c西方各發(fā)達(dá)國家對(duì)民間救助的需求程度不同，它們對(duì)于民間救助的需求度較低，而我國在沒有建立完善的社會(huì)保障制度的情況下，又面臨著城市化、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等問題，在這一過程中，經(jīng)常會(huì)看到孤兒、棄兒、農(nóng)村留守兒童、孤寡老人、流浪乞討者，對(duì)這些人的救助，不但需要國家盡社會(huì)救助之責(zé)，更需要民間救助與國家救助通力協(xié)作、互相配合。在這種情況下，我國更需要民間救助，而與之相適應(yīng)的民間救助立法不可以太過分散。基于這種認(rèn)識(shí)，本文認(rèn)為民間救助的立法可遵循復(fù)合式立法例，即通過《社會(huì)救助法》這一基本法和其他法律法規(guī)共同構(gòu)成民間救助立法體系。首先，應(yīng)在《社會(huì)救助法》中確定社會(huì)參與、民間救助的法律地位，其出臺(tái)后，再由國家制定《慈善法》、《社會(huì)捐贈(zèng)法》等法律法規(guī)，降低民間救助組織的準(zhǔn)入門檻，承認(rèn)其合法地位，采用稅收、金融等間接措施對(duì)民間救助工作進(jìn)行引導(dǎo)和制度支持。

在正在制定的《社會(huì)救助法》中，應(yīng)當(dāng)具體設(shè)計(jì)出民間救助的規(guī)定，具體措施有二：一是在《社會(huì)救助法》總則部分對(duì)社會(huì)救助中國家責(zé)任與社會(huì)參與做一般性規(guī)定，總的原則是政府主導(dǎo)、社會(huì)參與；二是在《社會(huì)救助法》的具體內(nèi)容方面，可規(guī)定：“國家鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織、個(gè)人投資興辦敬老院、福利院等社會(huì)救助福利設(shè)施，鼓勵(lì)和支持志愿者為社會(huì)救助對(duì)象提供幫助和服務(wù)”。

在具體內(nèi)容方面：一是借鑒英、美、法等國的做法，將民間救助的資金融入兒童津貼、老年人福利金等制度中去；二是在資金來源方面，通過稅收政策、金融政策來激勵(lì)社會(huì)組織和個(gè)人捐贈(zèng)，并通過基金增值等渠道籌集資金。落實(shí)對(duì)民間救助的監(jiān)管，可以考慮借鑒法國的兒童救助機(jī)制中的認(rèn)可、評(píng)估、期限限制及獲助條件的規(guī)定來實(shí)現(xiàn)。通過這些措施的規(guī)定與落實(shí)，可以在一定程度上解決民間救助的資金籌集與監(jiān)管問題。三是在《社會(huì)救助法》中規(guī)定“國家鼓勵(lì)和支持社會(huì)組織、個(gè)人為社會(huì)救助事業(yè)捐贈(zèng)資金、物資和提供服務(wù)，支持以社會(huì)救助為宗旨的公益性社會(huì)組織的發(fā)展”。

（三）健全民間救助準(zhǔn)入制度

有必要盡快建立有關(guān)民間救助組織和個(gè)人進(jìn)行民間救助的準(zhǔn)入制度，準(zhǔn)入制度主要應(yīng)當(dāng)包括準(zhǔn)入條件、準(zhǔn)入程序、準(zhǔn)入審批、爭議處理等內(nèi)容，這樣有助于從根源上解決民間救助的監(jiān)管問題。當(dāng)然，制定監(jiān)管立法并不意味著規(guī)定較高的準(zhǔn)入門檻，因?yàn)檫^高的準(zhǔn)入門檻和嚴(yán)格的準(zhǔn)入程序會(huì)使民間救助主體的積極性下降，不利于民間救助的長遠(yuǎn)發(fā)展。所以應(yīng)當(dāng)結(jié)合民間救助的實(shí)際情況，制定準(zhǔn)入制度時(shí)應(yīng)充分考慮實(shí)際情況，平衡救助主體的便利與國家監(jiān)管的方便。另外，是否實(shí)行行政審批，也是應(yīng)當(dāng)考慮的一個(gè)問題，在我國當(dāng)前逐步取消或減少行政審批的情況下，本文建議對(duì)民間救助不設(shè)立行政審批，采取登記主義的做法即可。

（四）規(guī)范救助資金籌集與管理

針對(duì)我國缺少民間救助資金方面的法律的現(xiàn)狀，本文建議在民間救助的相關(guān)法律規(guī)定中規(guī)定詳細(xì)的資金籌集與管理辦法，對(duì)資金的來源、管理、保值增值、使用進(jìn)行較為明確的規(guī)定。這種辦法比較適合通過部門規(guī)章和地方性法規(guī)的方式得以實(shí)現(xiàn)，因?yàn)檫@屬于民間救助的具體規(guī)定并且內(nèi)容繁雜，很難在法律中得到具體規(guī)定。

（五）完善救助的條件、救助標(biāo)準(zhǔn)及運(yùn)行監(jiān)管制度

民間救助的條件、救助標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)行狀況的監(jiān)管的法律規(guī)定，有助于推進(jìn)民間救助規(guī)范化、法治化，并且能夠提高民間救助主體的公信力，保護(hù)民間受助主體的利益，便于國家對(duì)民間救助進(jìn)行有效監(jiān)管。本文建議規(guī)定的內(nèi)容可以結(jié)合我國現(xiàn)有的社會(huì)保障體系中的城市居民基本生活保障制度和農(nóng)村“五保”制度，通過部門規(guī)章與地方實(shí)施辦法進(jìn)行規(guī)定。

（六）明確政府在民間救助中的責(zé)任

政府應(yīng)該是社會(huì)救助的義務(wù)主體，在政府難以有效提供社會(huì)救助時(shí)，民間救助應(yīng)運(yùn)而生，政府應(yīng)當(dāng)為民間救助提供相應(yīng)的政策扶植和行政指導(dǎo)與監(jiān)督，而現(xiàn)實(shí)中政府忽視對(duì)民間救助進(jìn)行應(yīng)為的幫助、指導(dǎo)與監(jiān)督，為使這種情況得到抑制，本文建議在社會(huì)救助法和行政法中明確政府的義務(wù)和責(zé)任，從而督促政府對(duì)民間救助主體進(jìn)行有效指導(dǎo)與幫助。另外，還有必要通過法律規(guī)定建立民間救助的激勵(lì)機(jī)制，促進(jìn)民間救助事業(yè)的發(fā)展。

（七）構(gòu)建國家救助與民間救助相結(jié)合的社會(huì)救助體系

完整的社會(huì)救助體系不僅僅是通過國家或政府的力量就可以實(shí)現(xiàn)的，其需要政府的力量和社會(huì)力量（或民間力量）共同發(fā)揮作用才可實(shí)現(xiàn)。在我國當(dāng)前的情況下，構(gòu)建完整的社會(huì)救助體系已變得極為緊迫，但由于國家救助在人力、財(cái)力上的有限性，國家救助很難全面滿足與顧及不同群體的多元化需求，再加上國家救助中存在的效率低下等國家救助失靈問題，單一依靠國家救助來實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助的完善遂變得不可能，而民間救助所具有的民間性強(qiáng)、地域性近、效率高和廣泛性的優(yōu)點(diǎn)和特點(diǎn)，可以在很大程度上彌補(bǔ)國家救助的不足。在我國社會(huì)救助體系建設(shè)中，國家救助與民間救助應(yīng)當(dāng)相互協(xié)調(diào)、相互支持、相互補(bǔ)充、通力合作，促成我國多元化、多層次、多渠道社會(huì)救助網(wǎng)絡(luò)的形成。例如，可以借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)，政府對(duì)社會(huì)中的高收入者課以較多的稅，但對(duì)向社會(huì)慈善機(jī)構(gòu)捐款的人都會(huì)減免稅收，從而激勵(lì)社會(huì)捐助。

綜上所述，民間救助應(yīng)當(dāng)是我國社會(huì)救助體系的重要組成部分，在國家救助成為社會(huì)救助主要形式的情況下，民間救助仍然具有其存在的合理性，它能夠彌補(bǔ)國家救助的不足與缺陷。相對(duì)于國家救助而言，它更具有時(shí)效性、針對(duì)性和廣泛性，能夠很好地保證困難群體的生存權(quán)益，然而，其也面臨著很多法律上的困境。為了使民間救助科學(xué)合理地發(fā)展，本文對(duì)民間救助的法律困境進(jìn)行了梳理，并針對(duì)困境提出了一些完善建議。我國的社會(huì)救助體系應(yīng)當(dāng)是以國家救助為主、以民間救助為輔的社會(huì)救助體系，缺少哪一個(gè)方面，社會(huì)救助體系都是殘缺不全的。建議理論界和國家機(jī)關(guān)加強(qiáng)對(duì)民間救助的研究與立法工作。JS

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