治理城市內(nèi)澇的立法思考

張娜　楊愛芹　邢文發(fā)

摘要：近年來，城市內(nèi)澇頻發(fā)，“城市看海”已成為網(wǎng)絡和社會公眾口中的常見詞匯。本文從分析城市內(nèi)澇的主要成因入手，從法制建設角度提出了治理城市內(nèi)澇的幾點建議。

關鍵詞：城市內(nèi)澇；氣象防災；立法思考

一、我國城市內(nèi)澇現(xiàn)狀

據(jù)國家住建部對351個城市2008年至2010年的排澇能力專項調(diào)研報告顯示，有62%的城市發(fā)生過內(nèi)澇，39%的城市內(nèi)澇災害超過3次，57個城市的最長積水時間超過12小時。

隨著氣候變化引發(fā)的極端天氣氣候事件的頻發(fā)，強降雨天氣造成的城市內(nèi)澇充分暴露了承災體的脆弱性，“城市看海”已成為互聯(lián)網(wǎng)和百姓口中的常見詞。2010年5月7日，廣州市特大暴雨造成城市嚴重內(nèi)澇，導致全市經(jīng)濟損失多達5.438億元，6人因洪澇次生災害死亡。2011年5月11日，一場暴雨突襲羊城，廣州依然是逢雨必浸，天河立交、沙河立交、中山大道師大暨大站社會車道等多處出現(xiàn)“水浸街”，大片積水導致車輛與路人通行受阻。南方城市暴雨內(nèi)澇，北方城市又是如何？2011年6月23日，北京受強降雨影響，市區(qū)22處交通路段中斷，3條地鐵線路出現(xiàn)險情，首都機場100多架次進出港航班被取消。2012年7月21日，受暴雨影響，北京市城區(qū)95處道路因積水斷路；首都機場500多進出港航班被迫取消或延誤，近八萬乘客滯留；北京鐵路局管內(nèi)多條線路大量旅客列車晚點，地鐵機場線也部分停運，北京交通近乎癱瘓。據(jù)官方統(tǒng)計，“7.21”特大暴雨導致北京約190萬人受災，78人罹難，造成經(jīng)濟損失超百億元。

強降雨引發(fā)的城市內(nèi)澇不僅嚴重影響著全國大中城市，也同樣對縣城乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成嚴重災害。2013年6月7日，河北淶源縣城大雨致2人死亡，2分鐘積水1米多，沿街商鋪損失嚴重。老舊城區(qū)暴雨內(nèi)澇嚴重，新建城區(qū)內(nèi)澇也同樣不容樂觀。石家莊開發(fā)區(qū)是新建的城區(qū)，2013年7月23日，一場短時較強降雨便引發(fā)了街區(qū)嚴重內(nèi)澇，漫過汽車輪胎的積水造成大范圍堵車。

逢雨必澇似乎成了我國城市的通病和頑疾，這一頑疾的病根究竟在哪里？

二、城市內(nèi)澇的主要原因

面對嚴峻的城市內(nèi)澇，近年來，有很多專家學者對其原因進行了思考和分析，如：天氣原因，強降水或連續(xù)性降水超過城市排水能力就會致使城市內(nèi)產(chǎn)生積水災害；城建原因，以前的排水管網(wǎng)不能滿足急劇膨脹的排水需求，排水系統(tǒng)老舊排水設施建設滯后，局部地段排水建設標準偏低、雨水調(diào)蓄能力小；管理原因，排水系統(tǒng)管理不善，垃圾堵塞排水管網(wǎng)等。這些分析無疑不同程度地反映了城市內(nèi)澇的原因，需要各級政府在城市建設中下大力氣加以改進和完善。但當前我國城市內(nèi)澇迫切需要解決的主要問題在哪里？我們認為應是盡快出臺國家氣象災害防御法，以法律形式設定政府、公民、法人和其他組織的防災減災義務，依法對城鄉(xiāng)總體規(guī)劃和生態(tài)建設規(guī)劃，重點建設工程和重大區(qū)域性經(jīng)濟開發(fā)項目開展氣候可行性論證與氣象災害風險評估，將城市內(nèi)澇防御工作前移，從源頭上解決城市內(nèi)澇問題。

目前，我國氣候可行性論證所依據(jù)的法規(guī)是中國氣象局《氣候可行性論證管理辦法》，氣象災害風險評估所依據(jù)的法規(guī)是《氣象災害防御條例》第二章的有關條款。部門規(guī)章氣候可行性論證管理辦法法律效力較低，《氣象災害防御條例》作為行政法規(guī)，還不能有效應對氣象災害防御工作系統(tǒng)性強、涉及面廣、要求高、影響大等特點。近年來，各地在城市改建、擴建及重大項目建設中，對氣候可行性論證和氣象災害風險評估開展的很不到位，致使城市內(nèi)澇問題總是忙于應急，而沒有從根本上得到解決。

三、治理城市內(nèi)澇的立法思考

治理城市內(nèi)澇，一定要克服重抗災輕防災現(xiàn)象，出臺有關氣象災害防御的法律法規(guī)，從法制角度將城市內(nèi)澇防御工作的關口前移。首先，要研究制定氣象災害防御法，明確城市內(nèi)澇防治等氣象災害防御工作的基本原則，構(gòu)建“政府主導、部門聯(lián)動、社會參與”的氣象災害防御體制機制。發(fā)揮各級政府在氣象災害防御中的主導作用，明確各級政府和有關部門在氣象災害防御工作中的職責和分工，解決當前氣象災害防御工作中存在的職能交叉、職能不清、多頭管理及管理缺位的現(xiàn)象，規(guī)范氣候變化監(jiān)測評估、氣候可行性論證、氣象災害風險評估、氣象災害應急處置的法律地位。

其次，通過開展氣候可行性論證、氣象災害風險評估和應急準備認證，降低城市內(nèi)澇發(fā)生的可能性。城鄉(xiāng)總體規(guī)劃、生態(tài)建設規(guī)劃是保障公共安全和公眾利益、提供公共服務的重要公共政策之一，規(guī)劃的科學性、合理性將直接影響規(guī)劃的實施效果，直接影響城市發(fā)展與社會公眾安全。在城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃制訂或重大項目建設前期，對規(guī)劃和項目建設可行性進行氣候論證和氣象災害風險評估，既有利于發(fā)展規(guī)劃及項目建設適應當?shù)貧夂驐l件、防御氣象災害，避免和減少災害造成的損失；又能確保規(guī)劃和項目實施后不會對當?shù)貧夂颦h(huán)境造成破壞，從而使經(jīng)濟社會發(fā)展與生態(tài)、環(huán)境保護、氣象防災減災相協(xié)調(diào)。

第三，在有關法律中對城市排水管網(wǎng)的建設要求和標準作出具體規(guī)定。依據(jù)氣候變化引發(fā)暴雨等極端天氣事件風險性，加強城市建設規(guī)劃排水的合理性、科學性，加大城市綠地覆蓋面和地面硬化的滲水效果，使城市排水管網(wǎng)和排水能力設計，提高到50年乃至100年一遇的能力和水平，同時實施城市雨水排放與排污管網(wǎng)分離，有效利用雨水資源，從根本上解決城市內(nèi)澇問題。

參考文獻

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[4] 呂宗恕，《南方周末》 2013，7

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