芻議公文的批轉、轉發與印發

蘇武榮

批轉、轉發與印發，是公文處理工作中常見的發文方式，但在實際工作中常出現界限不清、混淆錯用等問題。關于批轉、轉發、印發類公文，如何使其標題簡潔，被批轉、轉發、印發的文件是否應作為附件，其版記如何標注等問題，學界時有爭論。筆者結合多年的公文寫作與處理工作實踐，談談個人見解。

批轉、轉發、印發類公文的適用范圍

（一）批轉性通知的適用范圍

批轉性通知主要用于批轉下級機關（部門）的公文。如果上級機關認為下級機關（部門）的公文內容具有普遍意義，可通過批轉的方式將其變成自己的意志，發給其他下級機關（部門）要求其執行、辦理。也就是說，批轉性通知的用途是表明本機關對下級機關（部門）公文的態度，并將下級機關（部門）的公文內容轉化為自己的發文意圖。如《國務院批轉發展改革委等部門關于深化收入分配制度改革若干意見的通知》（國發〔2013〕6號），《關于深化收入分配制度改革的若干意見》由國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部提出，國務院同意轉發給各省、自治區、直轄市人民政府以及國務院各部委、各直屬機構貫徹執行。

（二）轉發性通知的適用范圍

轉發性通知主要用于轉發上級機關和不相隸屬機關的公文。當上級機關的公文需要執行、辦理，并且需要表明本機關的辦文要求、辦理方法時，或者當不相隸屬機關的公文值得借鑒、參照或辦理時，可以將該公文轉發給有關單位。轉發性通知一般在三種情況下使用：一是貫徹落實上級機關公文的精神，并結合實際提出貫徹意見或要求，如《福建省人民政府轉發國務院關于加快棚戶區改造工作意見的通知》（閩政文〔2013〕325號），省政府將《國務院關于加快棚戶區改造工作的意見》（國發〔2013〕25號）轉發給所屬各市、縣（區）人民政府以及省政府各部門、各直屬機構，并提出“抓緊編制棚戶區改造規劃”“落實各項優惠扶持政策”“切實加強組織領導”等意見，要求一并貫徹執行。二是將不相隸屬機關的公文轉發給有關單位，并提出學習、借鑒、參照的意見或建議。三是黨政機關授權辦公廳（室）將下屬部門的公文轉發給下級機關和有關單位執行，如《國務院辦公廳轉發教育部等部門關于建立中小學校舍安全保障長效機制意見的通知》（國辦發〔2013〕103號），《關于建立中小學校舍安全保障長效機制的意見》由教育部、發展改革委、公安部、監察部、財政部、國土資源部、住房城鄉建設部、水利部、審計署、安全監管總局、地震局、氣象局提出，經國務院同意，由國務院辦公廳轉發給各省、自治區、直轄市人民政府以及國務院各部委、各直屬機構貫徹執行。

（三）印發性通知的適用范圍

印發性通知主要用于印發本機關擬制的、不能單獨行文的文書，如準則、條例、規則、規定、辦法、細則、規劃、綱要、建議、申請、匯報、方案、要點、計劃、領導講話等，這些文書均不在新《條例》所規定的15個法定公文種類之列，只能用“印發”的方式發文。如《國務院關于印發“寬帶中國”戰略及實施方案的通知》（國發〔2013〕31號），國務院將《“寬帶中國”戰略及實施方案》印發給各省、自治區、直轄市人民政府以及國務院各部委、各直屬機構貫徹執行。

批轉、轉發、印發類公文的標題

批轉、轉發公文時，通知的標題中不能以被批轉或轉發公文的發文字號代替被批轉或轉發公文的標題。如某省人民政府轉發《國務院關于促進健康服務業發展的若干意見》（國發〔2013〕40號），通知的標題不能擬為《××省人民政府關于轉發國發〔2013〕40號文件的通知》，而應擬為《××省人民政府轉發國務院關于促進健康服務業發展若干意見的通知》，否則受文者無法知道被轉發公文的主題。那么，既然在轉發國務院公文時還要提出貫徹意見，上述通知的標題可否直接擬為《××省人民政府關于促進健康服務業發展的通知》？這樣的標題不妥當，因為從中無法知道國務院也曾發過一個關于做好這方面工作的公文。

筆者認為，與一般公文的標題不同，批轉類公文標題的基本形式可以表述為：發文機關名稱+“批轉”+被批轉公文標題+“的通知”，轉發類公文標題的基本形式可以表述為：發文機關名稱+“轉發”+被轉發公文主題+“的通知”，印發類公文標題的基本形式可以表述為：發文機關名稱+“關于印發”+被印發文件標題+“的通知”。

批轉、轉發公文時，標題中應避免使用重復用語和相同的公文種類，文字過長時可進行壓縮概括。當多層次“轉發”某一公文時，可將各級轉發機關的意見融入本機關的轉發意見中，標題中盡量只留一個“關于”、一個“轉發”和一個“通知”，以使標題簡潔明了。

批轉、轉發、印發類公文的附件

不少論者認為，在批轉、轉發、印發類公文中，被批轉、轉發或印發的文件應當作為附件處理。依筆者之見，在這類通知中，被批轉、轉發或印發的文件不應作為附件。新《條例》明確規定，正文是“公文的主體，用來表述公文的內容”，附件是“公文正文的說明、補充或者參考資料”。被批轉、轉發或印發的文件是公文的主體和實質，承載著公文的主要的、核心的內容，并不是公文正文的說明、補充或者參考資料。實際上，批轉、轉發、印發類公文屬于復合體公文，其正文在形式上由兩部分構成，一部分是“通知”本身，另一部分是被批轉、轉發或印發的文件，它們共同構成公文的正文。處于前一部分的“通知”僅僅起著“按語”的作用，被批轉、轉發或印發的文件是公文不可或缺的主要內容。如《國務院辦公廳關于印發中國食物與營養發展綱要（2014-2020年）的通知》（國辦發〔2014〕3號），其“通知”部分只有一句“《中國食物與營養發展綱要（2014-2020年）》已經國務院同意，現印發給你們，請認真貫徹執行”，被印發的文件《中國食物與營養發展綱要（2014-2020年）》正是公文的主體。

既然被批轉、轉發或印發的文件不按附件處理，在公文正文中就不應加“附件說明”，直接另面編排，在其首頁不標注“附件”二字。如果被批轉、轉發或印發的文件自身帶有附件，那么應該在其正文下空一行左空二字標注“附件”二字，后標全角冒號和附件名稱。附件應當另面編排，在其首頁標注“附件”二字。

批轉、轉發、印發類公文的版記

實際公文制作中，有人將不屬于附件的被批轉、轉發、印發的文件以及屬于附件的材料都置于公文版記之后，這是一種不妥的做法。《黨政機關公文格式》國家標準“7.4.1版記中的分隔線”規定，“首條分隔線位于版記中第一個要素之上，末條分隔線與公文最后一面的版心下邊緣重合”，因此可以認為，版記應當編排在“公文最后一面”。被批轉、轉發或印發的文件不屬于附件，其本身就是公文正文的一部分，應緊承公文正文即“通知”部分的下一頁編排。

通常，應當去掉被批轉、轉發公文的版頭、印章和版記，只保留其標題、正文、發文機關署名、成文日期等部分。轉發上級機關公文時，一般在被轉發公文標題的下一行標明其發文字號；批轉下級機關公文或轉發不相隸屬機關的公文時，被批轉、轉發公文的標題中一般不標發文機關名稱，而是在標題下一行注明發文機關名稱。

需要指出的是，在實際工作中，要大力精減轉發類通知。一方面要杜絕層層轉發公文，“以文件落實文件”的現象。另一方面要防止公文升格升級，各級政府辦公廳（室）應減少“轉發”部門公文，屬于部門職權范圍內的事務應由部門自行發文；需經政府審批的具體事項，經政府同意后可以由政府職能部門行文，文中須注明已經政府同意。

（摘自《秘書》）