從省紀委書記看紀委變革

過勇

在過去的三十多年中，紀委在既有的制度框架下，朝向良好的反腐敗機構方向有了顯著的改善。這在歷年省紀委書記權威性、獨立性、廉潔性和專業性的變遷中尤能體現出來。然而，紀委的未來改革不僅取決于其自身的發展，在很大程度上也取決于其在國家廉政體系中的位置。這涉及到政治體制改革的核心內容。

分量和受重視程度先下降后上升

本文統計了1978年至2012年各省市區191名省紀委書記。為了便于比較，選擇1980年及之后每個5年的年份作為基準年，比較各時段的省紀委書記職業背景。

從權威性來說，紀委書記在黨委中的排名是其直接反映。

在改革初期，省委常委通常由第一書記、常務書記、書記、常委組成，紀委書記一般由省委書記兼任。1980年代初，各省不再設第一書記，紀委書記一般任常委。2001年，“江蘇曹克明模式”開始推行，紀委書記逐步由副書記擔任。然而2006年省委“減副”，省紀委書記重新改由省委常委擔任。

由此來看，紀委書記的地位經歷了一個從書記到常委，再到副書記，最后到常委的變化。

這卻并不能完全反映他們在省委常委會中的排名變化。他們的排名有時并不完全依據紀委的地位，而是以進班子的先后順序排。

但可以肯定的一點是，2001年紀委書記從常委升格為副書記確實提高了紀委書記的排名和紀委的權威性。

此外，權威性還包括一些隱性的因素，比如紀委書記的政治發展潛力。

如果省紀委書記總是成為“最后一站”，那么說明這個職位并沒有受到太多的重視，他們的政治權威必然受到一定限制，工作激勵也會受到一定影響。相反，如果他們離任后能有較好的政治前途，那么其權威性必然會得到提高。

梳理省紀委書記的職業前途，很明顯從1980年到1995年，職業前景是持續下降，但從2000年開始顯著回升。這反映了不同時期紀委書記在國家政治生活中的分量和受重視程度，經歷了一個先下降后上升的過程。

來自經濟建設部門者減少

影響紀委獨立性的因素較多，其中之一就是紀委書記的工作經歷。

在調查力量有限的情況下，紀委書記有一定的自由裁量權決定調查的優先級。而怎么決定可能受工作經歷的影響。

按照省紀委書記的主要工作經歷進行統計，可以發現1978年以來，來自政府經濟建設部門和企業的紀委書記人數顯著上升，到2000年幾乎達到了一半。但這些部門恰恰是腐敗多發、易發的領域，是紀委監督的重點。如果紀委書記來自這些部門，從理論上來看，會降低紀委工作的獨立性。

好在這一情況在2000年之后得到了明顯的扭轉，到2010年僅有12.9%的省紀委書記來自這些領域。2010年在任的紀委書記中長期工作在監督部門的比例明顯提高。

同時，由地方政府首長升任紀委書記的比例也在逐漸下降，這表明紀委書記的重要性在提高，不再是少數“勞苦功高”官員解決級別的途徑。

紀委書記異地任職的情況也可能會影響其獨立性。

改革開放以來，省紀委書記中籍貫和任職地不同的比例一直比較高，但是經歷了一個先下降，后迅速上升的過程。最低點出現在1990年，只有46.7%的省紀委書記不在其籍貫地任紀委書記。在1980年和2010年，這一比例分別達到了76%和77.4%。

主要工作地和任職地差異更能說明問題。在1980年，28%的省紀委書記被調任到其主要工作地之外的省份擔任省紀委書記，這一比例在1985年顯著下降，到了1990年竟然降到了零。從2005年到2010年，主要工作地和任職地不同的比例先后被提高到了25.8%和58.1%。

這表明，省紀委書記異地任職已經成為提高紀委獨立性的一項重要措施，并且落實的非常快。

此外，還可以用紀委書記在本省工作過的地廳級機構數量來衡量紀委工作的獨立性。

1980年以來，省紀委書記平均工作過的地廳級機構持續減少，這在一定程度上反映了其工作獨立性的提高。因為一名紀委書記如果在某一個部門工作過，那么在調查該部門腐敗案件時，他可能會受到相對較大的干擾，從而影響其工作的獨立性。

近一半有紀檢或監督工作經歷

紀委書記是否能夠比較專業地開展工作，取決于兩方面因素：一個是學習能力，這可以用原始學歷和專業背景來衡量；另一個是職業經歷，可以用是否有在紀委和其他監督部門工作的經歷來衡量。

從1980年到2010年，省紀委書記中原始學歷在大專以上的已經從8%逐步提高到了83.9%。這與此時全國整體學歷水平提高是相一致的。

值得注意的是，他們中有文科背景的比例在逐步提高。不僅最初學習文科的比例接近三分之一，而且越來越多理工科背景者在進修的時候也選擇了文科。2010年在任的省紀委書記中有文科學習經歷的比例達到了71.0%。這有助于他們利用已有的研究成果，把握腐敗發生發展的規律，用科學的手段反腐。

同時，分析表明2000年之后，差不多有三分之一的紀委書記在任職之前曾經在紀檢監察機關工作過，而在其他監督部門工作過的比例也有顯著提高。2010年在任的省紀委書記中有類似工作經歷的達到了48.4%，這為他們專業化地開展工作提供了可靠的保障。

體制改革取決于兩個關系

紀委的角色和定位，以及未來的改革取決于兩個關系——與檢察機關、與黨委的關系。

紀檢監察機關和檢察院有一定的競爭，但更主要的是合作。目前大多數腐敗案件都是由紀檢監察機關首先調查，再移交給檢察院的。檢察院也可以直接立案偵查，但比例較小。

反腐敗體系擁有多個執行機構能夠形成一定的競爭機制，但責任也往往不太明確。這在保護舉報人方面十分明顯。

從香港等地的經驗來看，舉報，特別是實名舉報已經成為發現腐敗線索的重要渠道。然而在大陸，腐敗因舉報被發現的比例并不高，實名舉報占全部舉報的比例就更低。

以河北省為例，全省紀檢監察機關每年受理信訪舉報在6萬件左右，其中只有不到25%是實名舉報。

此外，紀委對同級黨委進行監督比較難。那么如何保持紀委的獨立性呢？

過去幾年中，中央紀委直接委派紀委書記，并且60%的省紀委書記是異地任職的情況表明，在大的制度框架沒有變化的情況下，中央紀委以此增加省紀委工作的獨立性。十八屆中央紀委三次全會又提出“兩個為主”——查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主。然而，能否將紀委直接改為由上級紀委領導呢？這可能會遇到需要修改黨章的問題。

另外，根據中組部張陽升的研究，因腐敗而受到黨紀政紀處分的黨政干部中，進而受刑事處罰的比例十分低。1993—1998年每100名受處分的干部只有42.7人被立案偵查，6.6人被判刑。判刑的比例省部級干部為10.3%，地廳級為9.1%，縣處級為6.4%。相比之下香港腐敗案件的判罪率是78.4%，是內地的接近10倍。這些都要求對紀委在國家廉政體系中的角色進行重新定位。

（摘自《廉政瞭望》）