西方公務員分類制度拾萃

葉嵐

西方國家公務員分類管理改革并非一蹴而就，不少國家經歷了幾十年甚至上百年的探索。

公務員分類管理是現代公務員制度的重要組成部分，直接影響著公務員的任用、調任、薪俸、考績和辭退。當代西方國家公務員分類管理包括兩大類別：一是以英國為代表的品位分類制，二是以美國為代表的職位分類制。

品位分類制

品位分類制建立在行政人員品級、官等、資歷和薪俸基礎之上，與工作的性質和難易程度的關系不大。在品位分類中，文官既有官階，又有職位。官階標志品位等級，代表地位高低、資格深淺和報酬多寡；職位標志權力等級，代表職責輕重和任務繁簡。官與職相分離，因此有官無職、有職無官、官大職小、官小職大的現象都有可能出現。

英國公務員品位分類經歷了由簡單到復雜的過程。行政人員內部等級劃分由19世紀末的兩級增加到二戰后的四級，分別為行政級、執行級、事務員級和助理事務員級。文官類型由戰后的一般行政人員和專業人員兩類擴展到目前的綜合、科學、專業技術、培訓、法律、秘書、社會保障、警察、資料處理和調查研究十類。不同類型的公務員有不同的級別數目，工資待遇獨立于職位級別。

職位分類制

職位分類制一般先根據職位性質分類，然后在各類別下按職位職責大小、工作難易和資格要求劃分若干等級。換言之，文官自身的等級與行政部門中的職位等級合二為一，官與職融為一體，不存在獨立于職位的官階。

因此，一旦脫離職位，文官便無等級可言。同時文官的工資級別由職務決定，能夠體現按勞分配。

1883年的《彭德爾頓法》使美國成為世界上最早實行職位分類的國家。2008年，美國在《職位分類手冊》中將聯邦政府職位劃分為兩大類：白領職位和藍領職位。白領職位包括專業類、行政類、技術類、文員類和其他類；藍領職位則包含電器設備安裝及維修組、機械工具工作組和印刷組等36個職組。

分類管理改革并非一蹴而就

總體而言，兩大體系各有特色，目前職位分類制占據主流。品位分類以“人”為中心，結構更具彈性，操作簡單易行。但由于職位變動不會影響官階和薪酬，致使品位“只升不降”，容易在公務員隊伍中出現高品低效和論資排輩現象。

職位分類借鑒現代管理學原理，以“事”為中心，以工作決定薪俸，能夠避免“同工不同酬”現象；由于職位數量有限且相對穩定，職位分類能夠實現全局規劃和標準化操作。

職位分類更能體現公務員錄用和晉升的開放性、工資福利分配的公平性以及公務員職業發展的專業化水平，并有助于增進公務員對與職位相關的責、權、利的了解。但該體系過于龐大復雜，制定過程較為繁瑣，可能會加重管理負擔。

例如，美國的一般行政類序列包含23個職組，每個職組又包含數量不等的職系。其中人力資源管理職組包含7個職系，商務和產業職組包含24個職系，工程和建筑職組包含31個職系。

加拿大公務員管理也采用職位分類制，其職組劃分曾經達到2600多個，涉及1300種薪酬表。可見，職位分類適用于專業性較強、容易規范說明的職位；而對于工作內容變化較大且依賴公務員智慧和創造力的職位，適用性較弱。

除了技術難點外，職位分類在實施過程中還可能遭遇來自傳統人事制度的沖擊，日本的經歷就是典型。

二戰后，日本曾在美國專家的影響下于20世紀50年代通過《關于國家公務員職階制的法律》，對職位分類的定義和框架做出具體規定，但這部法律最終未能實施。一方面，日本對職位分類體系設計缺乏經驗，操作過程中的技術性問題難以解決；另一方面，職位分類管理遭到了公務員工會的強烈抵制，許多人認為這項分類改革可能會形成新的身份等級制。

直到2006年日本修訂《工資法》，才將普通公務員分為行政職、專門行政職、稅務職、公安職、海事職、教育職、研究職、醫療職和指定職等類別，替代了未能順利實施的職位分類制。2008年，日本國會通過了《公務員改革基本法案》，將公務員選拔考試重新設置為重視政策規劃能力的“綜合職考試”、重視行政事務能力的“一般職考試”和重視專業技術能力的“專門職考試”，從考錄環節開始進行分類選拔和管理；同時，設立“研究生錄用考試”、“中層任職考試”和“女性挑戰者考試”，吸引特殊應考者。

可見，西方國家公務員分類管理改革并非一蹴而就，不少國家經歷了幾十年甚至上百年的探索。我國即將開啟公務員分類管理改革，西方經驗給我們提出三個值得思考的命題。

一是改革能在多大程度上增強公務員的公平感，提升個體的工作激勵和全系統的工作效能？二是如何確保改革后的職位分類管理制度能夠對公務員“進、管、出”發揮決定性作用？三是我國公務員主管部門如何具備職位分類宏觀頂層設計和微觀技術指導的雙重能力？這些命題將隨著改革的深入推進而逐漸清晰。

（摘自《瞭望新聞周刊》）