民主立法的杭州實踐

肖朝紅

召開立法聽證會、向全體市人大代表征求意見、實行三審制和隔次審議、進行立法前評估……歷時兩年的《杭州市物業管理條例》修訂，成為杭州市人大常委會推進民主立法成功探索的最好詮釋。

過半數業主同意，業主可以自管小區；物管出現“真空”，社區要在街道、鄉鎮政府的委托下接管小區；業主大會可自行確定小區停車費價格；業主大會議事規則中可規定單套住房出租的人數限制及人均面積標準……新修訂的《杭州市物業管理條例》自今年5月1日起實施，相比舊條例，新條例解決了近年來杭州物業管理實踐中遇到的諸多難題。

這得益于杭州市人大常委會在條例修訂過程中堅持民主立法，開大門，接地氣，聽民聲，納民意，使法規的修訂具有廣泛的民意基礎。正如杭州市人大常委會主任王金財所說，把立法的大門打開了，就能更加廣泛地聽取社會各方面的意見和建議，匯聚民意，集中民智，修訂后的條例就更加符合杭州實際和人民意愿。

與以往相比，此次物業管理條例修訂調研次數最多、征求意見范圍最廣、征集意見最多，在本屆杭州市人大常委會立法工作中創造了多項首次：召開立法聽證會、向全體市人大代表征求意見、實行三審制和隔次審議、進行立法前評估……歷時兩年的《杭州市物業管理條例》修訂，成為科學立法、民主立法的杭州樣本。

廣泛調研 立法聽證

——充分聽取人民群眾意見

“物業管理涉及到千家萬戶切身利益，涉及到杭州全市老百姓安居樂業。”杭州市人大常委會副主任洪航勇說，杭州市物業管理條例自2012年進入修訂程序后，市人大常委會就把充分聽取人民群眾意見作為一件頭等大事來抓。

修訂期間，杭州市人大法制委先后在西湖、余杭、蕭山等地召開了7個座談會，在物業管理小區召開了12個座談會，在杭州市中院召開了基層法院代表座談會，廣泛認真聽取社會各界的意見建議。

適應新媒體時代特點，在兩年多修訂過程中，堅持在網上公開征求意見，從修訂草案到修改稿，再到修改二稿，每修改一次，都在《杭州日報》、杭州網、杭州人大網上全文發布，公開向社會征求意見。杭州市人大常委會法工委還通過官方微博，及時發布相關立法消息，積極和網民互動。

此舉引燃了公眾的參與熱情，使立法中的民意表達呈現出“井噴”的態勢。條例修訂期間，先后有300余人次以電話、郵件、網絡交流等形式提出修改意見，100多位市民還來到杭州市人大常委會機關面對面提意見，與杭州市人大常委會法工委工作人員一起研究具體條款修改。

物業費收繳及標準、物業自行管理模式、物業使用禁止行為的規范、群租行為如何規范……人民群眾對上述問題反應強烈。2013年3月29日，杭州市人大法制委員會就此召開立法聽證會，當面聽取人民群眾意見。

“通告發布后，反響非常大，120多名市民報名參加，考慮到代表性等因素，我們按照報名順序，并兼顧所持觀點、所在區域、代表的利益群體等，遴選確定了18位市民作為聽證陳述人，其余全部轉為旁聽人。”杭州市人大法制委員會副主任委員路江通介紹，杭州市人大常委會有關副主任等作為聽證人參加會議，市政府部門負責人、部分市人大代表作為指定旁聽人旁聽了會議。18位聽證陳述人發表了觀點，11位旁聽人也作了發言，3小時的聽證會上，沒有出現一分鐘空當，各種不同的觀點正面交鋒，充分表達。

“交納物業服務費是業主應盡的責任，對欠交的物業服務費要交納滯納金，要通過立法嚴厲制裁不交費行為。”一位陳述人剛拋出自己的觀點，另一位陳述人立即提出不同意見：“業主欠費原因是多樣的，業主利益受損時，不交物業服務費可能是唯一的維權辦法。”

群租問題更是成為聽證會焦點，反對的慷慨激昂，贊同的也言之有理。“杭州錢江新城的部分安置房被隔成9個房間4個衛生間或者7個房間5個衛生間，門都找不到。”一位陳述人認為，這樣的群租影響小區環境，又帶來安全隱患，應立法禁止。另一種觀點則認為，群租減輕了年輕人和外來務工人員的生活成本，不能一刀切。還有人認為，群租不需要立法來規范。

市民及各界人士在立法中充分表達、體現自己的利益訴求，先后有5000余人參與修法。群眾的參與使立法活動擁有了深厚的民意基礎。

完善機制 代表參與

——代表作用得到發揮

物業公司突然撤出，物管形成真空；更換物業公司后，新老公司不交接，小區門口兩家保安同時站崗對峙；電梯壞了，無人無資金管理維修，一停數月；業委會不盡職，業主大會難召開……

2012年4月，在杭州市十二屆人民代表大會第一次會議上，楊一青等10名市人大代表向大會提交議案，列舉上述物業管理中遇到的新問題、新矛盾，認為從2002年2月1日起實施的《杭州市物業管理條例》已經滯后，建議盡快啟動對該條例的修訂工作。

民有所呼，必有所應。經過研究論證，稍后召開的杭州市十二屆人大常委會第一次主任會議決定將物業管理條例修訂列為2012年立法項目。

路江通說，人大代表代表人民群眾的利益，參與地方立法，是人大代表履行職責的一項重要內容， 為了尊重代表的主體地位，市人大常委會按照相關工作機制，充分調動市人大代表參與立法工作的積極性。

——重視代表提出的立法建議。物業管理條例修訂工作的啟動就源于代表議案，正是多位代表提出議案，修訂工作得以啟動。

——重視聽取代表意見。將條例修改二稿印發全體市人大代表征求意見，邀請代表參加立法座談會、立法聽證會、立法前評估工作會議。

——10位市人大代表組成的法制專業代表小組，全程參與立法工作，發揮作用。

——市人大代表提出的意見建議及采納情況，都在審議報告中予以體現，向市人大常委會匯報。

“很高興，我提的幾條建議被采納了。比如調解方式的確定，條例規定以聯席會議制度調解物業糾紛，這種由專業部門組成的聯動機制為依法調解糾紛奠定了基礎。” 市人大代表盧紅梅說。作為一名律師，她多次被邀請參加立法調研及相關會議。

“這次立法是一次接地氣的立法。”市人大代表楊一青說，從啟動到修訂，充分發揮了人大代表的作用，代表提出的意見建議也得到充分尊重，比如，根據代表的建議，修訂后的條例規定：社區居民委員會可以在街道辦事處、鄉（鎮）人民政府委托下根據應急管理的需要負責組織不超過六個月的基本保潔、保安等服務，相關費用由業主承擔。

敬畏民意 認真研究

——意見建議得到落實采納

“征求意見只是打下了基礎，關鍵在于對意見的研究和采納。如不重視和認真研究征求到的意見，征求再多的意見也都是走過場、搞形式。”杭州市人大常委會副主任徐祖萼說，基于這一指導思想，我們敬畏民意、端正態度，對征集到的每一條意見都要高度重視，認真研究，采納與否都要講出道理。

“我們共梳理出249條意見，對每一條意見，我們都認真進行了分析研究，逐條審議、層層把關，擬定修改意見。”路江通說，“不敢說這些意見都得到了處理，但可以肯定地說，它們都得到了足夠重視和認真研究。”

“有些意見十分尖銳，甚至以指責的、威脅的語言要求按照其意見修改條例。”路江通說，對此，杭州市人大常委會的態度是，不能因為批評尖銳，就對意見不加理會；也不能因為批評尖銳，對意見輕易采納，正確的態度是不在乎批評的態度，而在乎批評的價值。

這次條例修訂實行三審制和隔次審議， 征集到的各方的意見建議及研究吸納情況，都提交市人大常委會組成人員參閱，市人大常委會組成人員不僅有充足時間深入研究法規草案，而且提出的審議意見有著更為廣泛的民意基礎，更切中物管實際情況和現實難題。

回應關切 解決問題

——法規更加切實管用

每件法規在立法過程中，都會面臨各種矛盾和不同利益訴求，但像物業管理這類與市民利益密切相關的法規立法過程中遇到的矛盾之多、利益訴求之不同，還是出乎預料。對此，杭州市人大常委會不回避不躲閃，直面矛盾沖突，積極回應社會關切。

如群租問題，一部分業主堅決要求杜絕群租。但也有一些業主，特別是新杭州人認為，群租節省了生活成本，有利于他們創業，不宜一刀切，要疏不要堵。

對這一問題，經過深入調查研究后，一方面建議政府部門另行制定專門規定規范群租行為，另一方面在新修訂的條例中增設緩解群租的規定：業主可以在臨時管理規約、管理規約或者業主大會議事規則中規定物業管理區域內單套住房出租的人數限制及人均面積標準。

另外，新修訂的條例列舉的一些物業使用禁止行為，如禁止業主和非業主使用人違法拆改、變動房屋承重結構，禁止將無防水要求的房間或者陽臺改為衛生間、廚房等，實際上也起到了緩解群租的作用。

再如老百姓十分關注的物業服務費的收取問題，新修訂的條例規定物業服務收費分別實行政府指導價和市場調節價，既考慮老百姓對物業服務收費的可承受度，又考慮物業服務企業的服務成本變化情況。對于物業服務費欠交情況突出的問題，規定業主委員會可以采用在本物業管理區域公示等方式協助物業服務企業催交，有利于維持物業服務的正常運行。

杭州市人大常委會著眼實際，通過創制性規定解決物業管理難題。如自行管理問題，一些老舊小區業主呼聲較高，新修訂的條例著眼現實需求，規定過半數的業主同意， 業主可以自行管理，并對自行管理中問題比較突出的意外傷害、發票開具、財務管理以及專項維修資金的使用管理等進行了具體規范。

“市人大常委會將認真總結這次民主立法的實踐，形成規范操作辦法，打造民主立法的‘杭州模式。”杭州市人大常委會副主任徐祖萼表示。