民主立法的杭州實踐

肖朝紅

召開立法聽證會、向全體市人大代表征求意見、實行三審制和隔次審議、進(jìn)行立法前評估……歷時兩年的《杭州市物業(yè)管理條例》修訂，成為杭州市人大常委會推進(jìn)民主立法成功探索的最好詮釋。

過半數(shù)業(yè)主同意，業(yè)主可以自管小區(qū)；物管出現(xiàn)“真空”，社區(qū)要在街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的委托下接管小區(qū)；業(yè)主大會可自行確定小區(qū)停車費價格；業(yè)主大會議事規(guī)則中可規(guī)定單套住房出租的人數(shù)限制及人均面積標(biāo)準(zhǔn)……新修訂的《杭州市物業(yè)管理條例》自今年5月1日起實施，相比舊條例，新條例解決了近年來杭州物業(yè)管理實踐中遇到的諸多難題。

這得益于杭州市人大常委會在條例修訂過程中堅持民主立法，開大門，接地氣，聽民聲，納民意，使法規(guī)的修訂具有廣泛的民意基礎(chǔ)。正如杭州市人大常委會主任王金財所說，把立法的大門打開了，就能更加廣泛地聽取社會各方面的意見和建議，匯聚民意，集中民智，修訂后的條例就更加符合杭州實際和人民意愿。

與以往相比，此次物業(yè)管理條例修訂調(diào)研次數(shù)最多、征求意見范圍最廣、征集意見最多，在本屆杭州市人大常委會立法工作中創(chuàng)造了多項首次：召開立法聽證會、向全體市人大代表征求意見、實行三審制和隔次審議、進(jìn)行立法前評估……歷時兩年的《杭州市物業(yè)管理條例》修訂，成為科學(xué)立法、民主立法的杭州樣本。

廣泛調(diào)研 立法聽證

——充分聽取人民群眾意見

“物業(yè)管理涉及到千家萬戶切身利益，涉及到杭州全市老百姓安居樂業(yè)。”杭州市人大常委會副主任洪航勇說，杭州市物業(yè)管理條例自2012年進(jìn)入修訂程序后，市人大常委會就把充分聽取人民群眾意見作為一件頭等大事來抓。

修訂期間，杭州市人大法制委先后在西湖、余杭、蕭山等地召開了7個座談會，在物業(yè)管理小區(qū)召開了12個座談會，在杭州市中院召開了基層法院代表座談會，廣泛認(rèn)真聽取社會各界的意見建議。

適應(yīng)新媒體時代特點，在兩年多修訂過程中，堅持在網(wǎng)上公開征求意見，從修訂草案到修改稿，再到修改二稿，每修改一次，都在《杭州日報》、杭州網(wǎng)、杭州人大網(wǎng)上全文發(fā)布，公開向社會征求意見。杭州市人大常委會法工委還通過官方微博，及時發(fā)布相關(guān)立法消息，積極和網(wǎng)民互動。

此舉引燃了公眾的參與熱情，使立法中的民意表達(dá)呈現(xiàn)出“井噴”的態(tài)勢。條例修訂期間，先后有300余人次以電話、郵件、網(wǎng)絡(luò)交流等形式提出修改意見，100多位市民還來到杭州市人大常委會機關(guān)面對面提意見，與杭州市人大常委會法工委工作人員一起研究具體條款修改。

物業(yè)費收繳及標(biāo)準(zhǔn)、物業(yè)自行管理模式、物業(yè)使用禁止行為的規(guī)范、群租行為如何規(guī)范……人民群眾對上述問題反應(yīng)強烈。2013年3月29日，杭州市人大法制委員會就此召開立法聽證會，當(dāng)面聽取人民群眾意見。

“通告發(fā)布后，反響非常大，120多名市民報名參加，考慮到代表性等因素，我們按照報名順序，并兼顧所持觀點、所在區(qū)域、代表的利益群體等，遴選確定了18位市民作為聽證陳述人，其余全部轉(zhuǎn)為旁聽人?！焙贾菔腥舜蠓ㄖ莆瘑T會副主任委員路江通介紹，杭州市人大常委會有關(guān)副主任等作為聽證人參加會議，市政府部門負(fù)責(zé)人、部分市人大代表作為指定旁聽人旁聽了會議。18位聽證陳述人發(fā)表了觀點，11位旁聽人也作了發(fā)言，3小時的聽證會上，沒有出現(xiàn)一分鐘空當(dāng)，各種不同的觀點正面交鋒，充分表達(dá)。

“交納物業(yè)服務(wù)費是業(yè)主應(yīng)盡的責(zé)任，對欠交的物業(yè)服務(wù)費要交納滯納金，要通過立法嚴(yán)厲制裁不交費行為。”一位陳述人剛拋出自己的觀點，另一位陳述人立即提出不同意見：“業(yè)主欠費原因是多樣的，業(yè)主利益受損時，不交物業(yè)服務(wù)費可能是唯一的維權(quán)辦法?！?/p>

群租問題更是成為聽證會焦點，反對的慷慨激昂，贊同的也言之有理。“杭州錢江新城的部分安置房被隔成9個房間4個衛(wèi)生間或者7個房間5個衛(wèi)生間，門都找不到?！币晃魂愂鋈苏J(rèn)為，這樣的群租影響小區(qū)環(huán)境，又帶來安全隱患，應(yīng)立法禁止。另一種觀點則認(rèn)為，群租減輕了年輕人和外來務(wù)工人員的生活成本，不能一刀切。還有人認(rèn)為，群租不需要立法來規(guī)范。

市民及各界人士在立法中充分表達(dá)、體現(xiàn)自己的利益訴求，先后有5000余人參與修法。群眾的參與使立法活動擁有了深厚的民意基礎(chǔ)。

完善機制 代表參與

——代表作用得到發(fā)揮

物業(yè)公司突然撤出，物管形成真空；更換物業(yè)公司后，新老公司不交接，小區(qū)門口兩家保安同時站崗對峙；電梯壞了，無人無資金管理維修，一停數(shù)月；業(yè)委會不盡職，業(yè)主大會難召開……

2012年4月，在杭州市十二屆人民代表大會第一次會議上，楊一青等10名市人大代表向大會提交議案，列舉上述物業(yè)管理中遇到的新問題、新矛盾，認(rèn)為從2002年2月1日起實施的《杭州市物業(yè)管理條例》已經(jīng)滯后，建議盡快啟動對該條例的修訂工作。

民有所呼，必有所應(yīng)。經(jīng)過研究論證，稍后召開的杭州市十二屆人大常委會第一次主任會議決定將物業(yè)管理條例修訂列為2012年立法項目。

路江通說，人大代表代表人民群眾的利益，參與地方立法，是人大代表履行職責(zé)的一項重要內(nèi)容， 為了尊重代表的主體地位，市人大常委會按照相關(guān)工作機制，充分調(diào)動市人大代表參與立法工作的積極性。

——重視代表提出的立法建議。物業(yè)管理條例修訂工作的啟動就源于代表議案，正是多位代表提出議案，修訂工作得以啟動。

——重視聽取代表意見。將條例修改二稿印發(fā)全體市人大代表征求意見，邀請代表參加立法座談會、立法聽證會、立法前評估工作會議。

——10位市人大代表組成的法制專業(yè)代表小組，全程參與立法工作，發(fā)揮作用。

——市人大代表提出的意見建議及采納情況，都在審議報告中予以體現(xiàn)，向市人大常委會匯報。

“很高興，我提的幾條建議被采納了。比如調(diào)解方式的確定，條例規(guī)定以聯(lián)席會議制度調(diào)解物業(yè)糾紛，這種由專業(yè)部門組成的聯(lián)動機制為依法調(diào)解糾紛奠定了基礎(chǔ)?！?市人大代表盧紅梅說。作為一名律師，她多次被邀請參加立法調(diào)研及相關(guān)會議。

“這次立法是一次接地氣的立法?！笔腥舜蟠項钜磺嗾f，從啟動到修訂，充分發(fā)揮了人大代表的作用，代表提出的意見建議也得到充分尊重，比如，根據(jù)代表的建議，修訂后的條例規(guī)定：社區(qū)居民委員會可以在街道辦事處、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府委托下根據(jù)應(yīng)急管理的需要負(fù)責(zé)組織不超過六個月的基本保潔、保安等服務(wù)，相關(guān)費用由業(yè)主承擔(dān)。

敬畏民意 認(rèn)真研究

——意見建議得到落實采納

“征求意見只是打下了基礎(chǔ)，關(guān)鍵在于對意見的研究和采納。如不重視和認(rèn)真研究征求到的意見，征求再多的意見也都是走過場、搞形式。”杭州市人大常委會副主任徐祖萼說，基于這一指導(dǎo)思想，我們敬畏民意、端正態(tài)度，對征集到的每一條意見都要高度重視，認(rèn)真研究，采納與否都要講出道理。

“我們共梳理出249條意見，對每一條意見，我們都認(rèn)真進(jìn)行了分析研究，逐條審議、層層把關(guān)，擬定修改意見?！甭方ㄕf，“不敢說這些意見都得到了處理，但可以肯定地說，它們都得到了足夠重視和認(rèn)真研究?！?/p>

“有些意見十分尖銳，甚至以指責(zé)的、威脅的語言要求按照其意見修改條例?！甭方ㄕf，對此，杭州市人大常委會的態(tài)度是，不能因為批評尖銳，就對意見不加理會；也不能因為批評尖銳，對意見輕易采納，正確的態(tài)度是不在乎批評的態(tài)度，而在乎批評的價值。

這次條例修訂實行三審制和隔次審議， 征集到的各方的意見建議及研究吸納情況，都提交市人大常委會組成人員參閱，市人大常委會組成人員不僅有充足時間深入研究法規(guī)草案，而且提出的審議意見有著更為廣泛的民意基礎(chǔ)，更切中物管實際情況和現(xiàn)實難題。

回應(yīng)關(guān)切 解決問題

——法規(guī)更加切實管用

每件法規(guī)在立法過程中，都會面臨各種矛盾和不同利益訴求，但像物業(yè)管理這類與市民利益密切相關(guān)的法規(guī)立法過程中遇到的矛盾之多、利益訴求之不同，還是出乎預(yù)料。對此，杭州市人大常委會不回避不躲閃，直面矛盾沖突，積極回應(yīng)社會關(guān)切。

如群租問題，一部分業(yè)主堅決要求杜絕群租。但也有一些業(yè)主，特別是新杭州人認(rèn)為，群租節(jié)省了生活成本，有利于他們創(chuàng)業(yè)，不宜一刀切，要疏不要堵。

對這一問題，經(jīng)過深入調(diào)查研究后，一方面建議政府部門另行制定專門規(guī)定規(guī)范群租行為，另一方面在新修訂的條例中增設(shè)緩解群租的規(guī)定：業(yè)主可以在臨時管理規(guī)約、管理規(guī)約或者業(yè)主大會議事規(guī)則中規(guī)定物業(yè)管理區(qū)域內(nèi)單套住房出租的人數(shù)限制及人均面積標(biāo)準(zhǔn)。

另外，新修訂的條例列舉的一些物業(yè)使用禁止行為，如禁止業(yè)主和非業(yè)主使用人違法拆改、變動房屋承重結(jié)構(gòu)，禁止將無防水要求的房間或者陽臺改為衛(wèi)生間、廚房等，實際上也起到了緩解群租的作用。

再如老百姓十分關(guān)注的物業(yè)服務(wù)費的收取問題，新修訂的條例規(guī)定物業(yè)服務(wù)收費分別實行政府指導(dǎo)價和市場調(diào)節(jié)價，既考慮老百姓對物業(yè)服務(wù)收費的可承受度，又考慮物業(yè)服務(wù)企業(yè)的服務(wù)成本變化情況。對于物業(yè)服務(wù)費欠交情況突出的問題，規(guī)定業(yè)主委員會可以采用在本物業(yè)管理區(qū)域公示等方式協(xié)助物業(yè)服務(wù)企業(yè)催交，有利于維持物業(yè)服務(wù)的正常運行。

杭州市人大常委會著眼實際，通過創(chuàng)制性規(guī)定解決物業(yè)管理難題。如自行管理問題，一些老舊小區(qū)業(yè)主呼聲較高，新修訂的條例著眼現(xiàn)實需求，規(guī)定過半數(shù)的業(yè)主同意， 業(yè)主可以自行管理，并對自行管理中問題比較突出的意外傷害、發(fā)票開具、財務(wù)管理以及專項維修資金的使用管理等進(jìn)行了具體規(guī)范。

“市人大常委會將認(rèn)真總結(jié)這次民主立法的實踐，形成規(guī)范操作辦法，打造民主立法的‘杭州模式?！焙贾菔腥舜蟪Ｎ瘯敝魅涡熳孑啾硎尽?