棕地再開發(fā)的調(diào)查與分析

楊少榮，楊 君，張少波，王凌峰，劉迪昊，鄭勝云，王曉石，余璐瑤，傅帝文

（湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)資源環(huán)境學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410128）

棕地是因已存在或潛在的有害物質(zhì)、污染物，而影響其擴(kuò)展、再開發(fā)利用的不動(dòng)產(chǎn)[1]。從用地性質(zhì)上看，棕地以工業(yè)用地居多，有已經(jīng)廢棄的，也有在用的舊工業(yè)區(qū)[2]，規(guī)模不固定，但與其他用地的區(qū)別是存在一定程度的污染或環(huán)境問(wèn)題。棕地不僅包括舊工業(yè)區(qū)，還包括舊商業(yè)區(qū)、廢棄地、港口、碼頭和機(jī)場(chǎng)等建設(shè)過(guò)程中所遺留下來(lái)的已不再用的設(shè)備、建筑、工廠或整個(gè)地區(qū)。

棕地經(jīng)過(guò)治理以后，可以被開發(fā)成各種用地，如零售商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、輕型無(wú)污染工業(yè)區(qū)、辦公區(qū)、交通樞紐站、公園、廣場(chǎng)、展覽館、學(xué)校等[3]。棕地再開發(fā)有助于緩解日益突出的人地矛盾，是建設(shè)“兩型社會(huì)”的有效途徑之一。近年來(lái)，隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)速度的加快，城市急需進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，多數(shù)以制造業(yè)為主的城市正面臨著用地功能置換、土地再開發(fā)的困境。同時(shí)，大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移至城鎮(zhèn)，導(dǎo)致城鎮(zhèn)土地需求量迅速增加。因此，城區(qū)土地的再開發(fā)和“退二進(jìn)三”（指在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整中，縮小第二產(chǎn)業(yè)，發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)）已迫在眉睫。

城市棕地再開發(fā)可實(shí)現(xiàn)城市用地的重復(fù)利用，減少城市建設(shè)中對(duì)“綠地”的直接開發(fā)，減緩城市的擴(kuò)張，節(jié)約土地資源[4]。綜合分析棕地再開發(fā)的成本和效益，可為再開發(fā)中土地價(jià)格的評(píng)估提供參考，有利于美化環(huán)境、緩解人地矛盾，達(dá)到土地循環(huán)使用的目的。同時(shí)，還可刺激經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，對(duì)城市經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展意義重大[5]。通過(guò)對(duì)湖南、浙江、湖北、河北和內(nèi)蒙古5省（區(qū)）棕地情況的調(diào)查，了解其具體情況及附近居民的意愿，進(jìn)行棕地再改造效益分析和可行性評(píng)估，由此提出對(duì)案例改造再利用的初步建議。

1 調(diào)查對(duì)象及方法

1.1 調(diào)查內(nèi)容

1.1.1 社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查 收集了相關(guān)研究著作、論文以及案例地的城市規(guī)劃與土地管理的政策法規(guī)，調(diào)查了案例地附近的人口與就業(yè)狀況、經(jīng)濟(jì)收入與來(lái)源、居民生活方式、居住條件和產(chǎn)業(yè)布局等，以期為研究提供理論來(lái)源和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

1.1.2 棕地調(diào)查 通過(guò)實(shí)地調(diào)查，了解調(diào)查地棕地的基本情況，例如棕地的面積、污染情況、形成原因以及周邊的土地價(jià)格和土地利用現(xiàn)狀等。同時(shí)，對(duì)棕地再開發(fā)的利用方式、改造措施、費(fèi)用承擔(dān)者、幫扶措施、參與方等進(jìn)行問(wèn)卷調(diào)查。問(wèn)卷發(fā)放對(duì)象為當(dāng)?shù)鼐用瘛C(jī)關(guān)、政府部門等相關(guān)人員。調(diào)查地點(diǎn)有河北省邯鄲市涉縣井店鎮(zhèn)廢棄工業(yè)區(qū)，湖南省岳陽(yáng)市平江縣黃金洞礦區(qū)、婁底市冷水江市錫礦山礦區(qū)，湖北省荊州市監(jiān)利縣廢棄糧油廠棕地、恩施市建始縣，浙江省寧波市象山縣澤平塑料廠、紹興市紹興縣孫端鎮(zhèn)村頭村西、紹興縣皇甫糧庫(kù)、金華市婺城區(qū)蔣堂鎮(zhèn)廢棄加油站等。問(wèn)卷發(fā)放及收回情況見(jiàn)表1。

表1 問(wèn)卷發(fā)放與收回情況Table 1 Questionnaires distributed and recovery situations

2 調(diào)查結(jié)果與分析

2.1 公眾意愿

有研究表明，公眾參與對(duì)棕地的再開發(fā)有積極的促進(jìn)作用。調(diào)查顯示，有3/4的公眾愿意參與到棕地再開發(fā)的實(shí)踐中來(lái)，公眾（尤其是棕地周圍的居民）最希望棕地被開發(fā)成文化與娛樂(lè)場(chǎng)所或社區(qū)公共設(shè)施，其次才是住宅區(qū)。大多數(shù)居民對(duì)棕地不是很了解（63.73%的居民不了解棕地再開發(fā)項(xiàng)目），如果要在充分利用土地的同時(shí)又符合民意，那就需要普及棕地再開發(fā)的相關(guān)知識(shí)，并在再利用過(guò)程中多收集民眾意見(jiàn)。

由圖1可知，公眾認(rèn)可的排前四位的棕地再利用類型分別為公共管理與服務(wù)、交通運(yùn)輸、商業(yè)服務(wù)和住宅。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，大部分居民表示在棕地再開發(fā)過(guò)程中應(yīng)盡量避免占用耕地；同時(shí)，他們還希望通過(guò)再開發(fā)利用，能有效控制和治理環(huán)境污染問(wèn)題。

圖1 棕地再開發(fā)的最佳用地類型Fig.1 The optimum land use types of brown fields redevelopment

2.2 參與方職責(zé)

棕地再開發(fā)過(guò)程復(fù)雜，成本高，技術(shù)難度大，因此參與棕地再開發(fā)項(xiàng)目的利益相關(guān)者必須協(xié)同合作，才能保證再開發(fā)項(xiàng)目平穩(wěn)順利地進(jìn)行。郝清[6]將棕地的利益相關(guān)者分為：（1）主要社會(huì)利益相關(guān)者，包括政府、開發(fā)商、土地所有者和使用者；（2）次要社會(huì)利益相關(guān)者，包括媒體、評(píng)論家和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手；（3）主要非社會(huì)利益相關(guān)者，包括自然環(huán)境和非人類物種；（4）次要非社會(huì)利益相關(guān)者，包括環(huán)境壓力團(tuán)體和動(dòng)物利益壓力集團(tuán)。

從圖2中看出，調(diào)查地點(diǎn)的棕地再開發(fā)項(xiàng)目主要由地方政府、再開發(fā)單位或個(gè)人、研究機(jī)構(gòu)和非盈利性組織以及社區(qū)和居民等參與。從項(xiàng)目分工來(lái)看，各參與方的角色和職責(zé)如下。

圖2 棕地再開發(fā)的參與方Fig.2 The participants of brown fields redevelopment

地方政府是棕地再開發(fā)的主導(dǎo)者。棕地再開發(fā)對(duì)土地合理利用、城市規(guī)劃、財(cái)政稅收等有著重要意義，政府應(yīng)擔(dān)當(dāng)再開發(fā)項(xiàng)目的發(fā)起人，向社會(huì)公開招標(biāo)，并提供相關(guān)的政策優(yōu)惠和適當(dāng)補(bǔ)貼。在項(xiàng)目實(shí)施中，地方政府要協(xié)調(diào)各方面的利益，本著公正的原則進(jìn)行監(jiān)督。

再開發(fā)單位或個(gè)人是棕地再開發(fā)的實(shí)施者。棕地再開發(fā)的費(fèi)用主要由開發(fā)者承擔(dān)，對(duì)既有污染要及時(shí)治理；對(duì)遺留廠房、設(shè)備可以通過(guò)法律途徑實(shí)現(xiàn)繼承，以降低整體成本。開發(fā)者需對(duì)整個(gè)再開發(fā)過(guò)程負(fù)責(zé)，全程參與，同時(shí)也將擁有開發(fā)后利益的優(yōu)先享有權(quán)。

研究機(jī)構(gòu)和非盈利性組織為棕地再開發(fā)提供技術(shù)保障。棕地再開發(fā)的技術(shù)難度較大，單位或個(gè)人無(wú)法獨(dú)自解決，需要借助研究機(jī)構(gòu)的技術(shù)力量；非盈利性組織作為公益組織，可在再開發(fā)的過(guò)程中提供一些建議，幫助解決遺留土地的污染問(wèn)題，同時(shí)監(jiān)督再開發(fā)過(guò)程，避免二次污染。

社區(qū)和居民是棕地再開發(fā)的基礎(chǔ)。棕地再開發(fā)的本質(zhì)是服務(wù)于民，因此在開發(fā)過(guò)程中要切實(shí)關(guān)注當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖?jiàn)，考慮他們的利益。同時(shí)，再開發(fā)過(guò)程的勞動(dòng)力可以當(dāng)?shù)鼐用駷橹鳎@樣既可降低項(xiàng)目成本又可增加居民收入。再開發(fā)完成后，當(dāng)?shù)鼐用駥⒂懈嗟鼐蜆I(yè)機(jī)會(huì)，反過(guò)來(lái)公共設(shè)施的維護(hù)也要依賴當(dāng)?shù)鼐用瘛?/p>

2.3 幫扶措施

歐美國(guó)家開展棕地治理的時(shí)間較早，已建立了比較完善的體系。他們通過(guò)政府扶持、資金注入、稅費(fèi)減免、交通引導(dǎo)、保險(xiǎn)保障等途徑大力支持和引導(dǎo)棕地開發(fā)，這些經(jīng)驗(yàn)值得我國(guó)借鑒和學(xué)習(xí)。目前，由于我國(guó)的棕地再開發(fā)體系不完善，有關(guān)法律法規(guī)、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)還不成熟，同時(shí)也沒(méi)有相關(guān)或?qū)ｉT的部門進(jìn)行主管，因此幫扶措施還不健全。

由圖3可知，59.80%的人認(rèn)為在棕地再開發(fā)過(guò)程中政策支持最重要。地方政府做好合理規(guī)劃或出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策，將會(huì)吸引開發(fā)商的投資，從而解決棕地再開發(fā)的資金問(wèn)題；而37.25%的人認(rèn)為應(yīng)該加大稅收優(yōu)惠，對(duì)廢棄的或有污染的土地進(jìn)行重新再利用前期投入大，效益回收慢，將嚴(yán)重影響開發(fā)商的投資積極性，因此在棕地再利用時(shí)可適當(dāng)減免相關(guān)稅收，減輕開發(fā)商的負(fù)擔(dān)，提高他們的投資積極性；還有33.82%的人認(rèn)為銀行應(yīng)對(duì)棕地再開發(fā)項(xiàng)目放低貸款門檻或適當(dāng)降低貸款利率，從而減輕開發(fā)商的負(fù)擔(dān)，讓他們有更多的資金用于項(xiàng)目周轉(zhuǎn)，更加放心投入到棕地改造的項(xiàng)目中去；另有28.43%的人認(rèn)為科研單位提供技術(shù)支持也是一種幫扶措施，因?yàn)樽氐卦俅伍_發(fā)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，開發(fā)商只是一個(gè)投資者，大多不了解土地修復(fù)、污染治理等技術(shù)，因此要有一個(gè)懂技術(shù)的團(tuán)隊(duì)為其提供技術(shù)指導(dǎo)。

圖3 棕地改造的幫扶措施Fig.3 Assistance measures of brown field transformation

結(jié)合我國(guó)國(guó)情來(lái)看，在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)棕地再開發(fā)項(xiàng)目要以政府為主導(dǎo)，以稅收和銀行貸款門檻為調(diào)控手段，以科研單位為技術(shù)支撐，才能全面促進(jìn)項(xiàng)目的執(zhí)行。

3 河北省涉縣井店鎮(zhèn)廢棄工業(yè)區(qū)再開發(fā)案例分析

3.1 井店鎮(zhèn)廢棄工業(yè)區(qū)的基本情況

該文選取具有棕地代表性的河北省涉縣井店鎮(zhèn)廢棄工業(yè)區(qū)作為案例進(jìn)行分析討論。井店鎮(zhèn)廢棄工業(yè)區(qū)面積約12 000 m2，緊接下莊村、四街村及更樂(lè)鎮(zhèn)，土地所有權(quán)為附近村莊集體所有；交通區(qū)位毗鄰河北省202省道，距309國(guó)道約2 km，距井店火車站0.5 km。當(dāng)?shù)匾陨百|(zhì)土壤為主，地形平緩，植被覆蓋率較低，多為雜生灌木。該地之前為工業(yè)用地，有小型煉鐵廠、選礦廠和石灰廠等工廠，但大多數(shù)工廠已搬遷，現(xiàn)存廢棄的工廠廠房、高爐設(shè)備及空地。該區(qū)域能源以煤炭和電力為主，因靠近邯長(zhǎng)線鐵路與龍山電廠，能源供給相對(duì)穩(wěn)定。

實(shí)地考察和訪談發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)鼐用裆a(chǎn)和就業(yè)空間受限，收入來(lái)源單一，主要以農(nóng)業(yè)為主，人均年收入不足6 000元，工業(yè)化和城市化程度較低。附近大多數(shù)居民的文化程度為初中及以下，綜合素質(zhì)不高。大部分居 民對(duì)于棕地再開發(fā)缺乏認(rèn)知，但對(duì)棕地規(guī)劃再開發(fā)較為支持。

3.2 棕地再開發(fā)的原則

棕地再開發(fā)的原則：（1）項(xiàng)目規(guī)劃要具戰(zhàn)略性和前瞻性；（2）要以經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益的全面發(fā)展為目的；（3）開發(fā)方案既要對(duì)具體的棕地改造有實(shí)用價(jià)值，又要對(duì)宏觀棕地改造有參考價(jià)值。

3.3 棕地改造措施

井店鎮(zhèn)廢棄工業(yè)區(qū)以砂質(zhì)土壤為主，殘留污染物較多，尤其是石灰廠、選礦廠等的長(zhǎng)期經(jīng)營(yíng)使得土壤中雜質(zhì)較多，各種礦石小塊、石灰、焦炭等給棕地土壤的改造帶來(lái)較大的困難。項(xiàng)目以工程措施為主，對(duì)原有土層進(jìn)行挖方，重新填土。另外，該地區(qū)的漳河支流——東河長(zhǎng)期受工業(yè)廢水的污染，水質(zhì)較差。針對(duì)這一情況，項(xiàng)目首先徹查周邊的污染源，從源頭杜絕污染，同時(shí)加強(qiáng)河底淤泥清理，保持河道暢通。

當(dāng)?shù)卣谕晟谱氐馗脑炝⒎ㄖ贫鹊幕A(chǔ)上，加強(qiáng)監(jiān)察、審核、管理的力度，并聯(lián)合相關(guān)部門制定環(huán)境綜合整治方案，加快當(dāng)?shù)丨h(huán)境與生態(tài)的恢復(fù)；使用稅收、補(bǔ)貼、貸款、擔(dān)保、市場(chǎng)許可等財(cái)政手段，在政府改造的同時(shí)，積極鼓勵(lì)社會(huì)、私人的加入，并給予相關(guān)的激勵(lì)措施；在技術(shù)方面，針對(duì)不同類型的棕地采取資源保護(hù)等綜合治理手段，以提高土地的綜合利用價(jià)值，加快其自我修復(fù)效率；此外，還加強(qiáng)了社會(huì)監(jiān)督和輿論宣傳力度，利用媒體向社會(huì)宣傳相關(guān)法律法規(guī)、棕地方面知識(shí)，使公眾對(duì)其有深入的了解，依靠政府、社會(huì)、輿論3股力量減少棕地?cái)?shù)量。

3.4 棕地再開發(fā)建議

棕地可以被改造成各種用途的用地，在歐美等國(guó)已有各種成功的案例，例如把棕地開發(fā)為零售商業(yè)區(qū)、住宅區(qū)、輕型無(wú)污染工業(yè)區(qū)、辦公區(qū)、交通樞紐站、公園、廣場(chǎng)、展覽館、學(xué)校等。棕地利用需要考慮的因素有很多，比如自身的條件、附近居民的意見(jiàn)、投資者、政府政策等，這些都會(huì)影響棕地的再次利用。調(diào)查顯示，井店鎮(zhèn)廢棄工業(yè)區(qū)附近的居民希望能將該地改造為商業(yè)服務(wù)用地和交通運(yùn)輸用地。井店鎮(zhèn)廢棄工業(yè)區(qū)基本呈方形，交通用地只占很小一部分，其余大部分可用作商業(yè)服務(wù)用地。而距該棕地500 m的井店火車站正在整修，完成后將升級(jí)為當(dāng)?shù)刂饕涍\(yùn)中心，將會(huì)帶來(lái)大量的貨運(yùn)量，而附近配套設(shè)施還未修建。因此，要提早規(guī)劃，把握時(shí)機(jī)，將該棕地再開發(fā)為以物流和貨物儲(chǔ)藏為主的貨運(yùn)樞紐。

首先，合理利用該地的交通區(qū)位優(yōu)勢(shì)。在當(dāng)?shù)亻_發(fā)區(qū)的實(shí)際整體規(guī)劃中，將形成以邯長(zhǎng)線鐵路為主干，國(guó)道、省道、鄉(xiāng)村道路等多級(jí)公路為輔的交通網(wǎng)絡(luò)。開發(fā)者要統(tǒng)籌全局，提早規(guī)劃區(qū)域內(nèi)部的交通線路，修建房屋時(shí)注意避開可能的道路，達(dá)到與外部道路的完全對(duì)接。

其次，確保區(qū)域內(nèi)部的空間邏輯清晰。該地區(qū)的再開發(fā)目標(biāo)為以貨運(yùn)站、倉(cāng)庫(kù)等物流和倉(cāng)儲(chǔ)設(shè)施為主，因此停車場(chǎng)、加油站等輔助設(shè)施，以及公園、商場(chǎng)等生活服務(wù)設(shè)施應(yīng)配套修建，規(guī)劃時(shí)應(yīng)注意各類型設(shè)施的主次地位，達(dá)到相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充的目的。

第三，平衡經(jīng)濟(jì)建設(shè)和生態(tài)建設(shè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。棕地再開發(fā)項(xiàng)目本身應(yīng)以修復(fù)生態(tài)環(huán)境為重要目的，再開發(fā)后更要注重生態(tài)建設(shè)[7-8]，可將公園打造為生態(tài)園區(qū)，運(yùn)用植物設(shè)計(jì)，引進(jìn)符合當(dāng)?shù)貧夂驐l件并對(duì)環(huán)境有凈化作用的植物。在道路兩旁廣泛種植樹木，形成綠色走廊。

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