城市生活垃圾減量對垃圾處置費預結算機制需求的研究

馮文瑰+余仲華

【摘要】文章針對當前城市生活垃圾減量管理的現狀，結合本市各區生活垃圾處置費預結算機制的特點，通過模型歸納、案例分析等方式，探索城市生活垃圾減量對于垃圾處置費預結算機制的需求，從政策與機制上提出設想，就垃圾處置費預結算機制建設方向上提出建議。

【關鍵詞】生活垃圾 減量管理 預結算機制

一、生活垃圾減量管理工作現狀

根據上海市“十二五規劃綱要”34項發展指標明確，生活垃圾人均處理量減少率作為預期性指標需達到20%以上，生活垃圾處理率作為約束性指標需達到95%以上。市綠化和市容管理局制定了“十二五”期間，以2010年為基數，每年人均生活垃圾處理量減少5%的工作目標。根據測算，2012年生活垃圾處置量為18 904噸/日，人均處置量為0.82千克/日，經過兩年多的努力，到2012年年底，本市人均生活垃圾處置量已降至0.75千克/日，總量將至17 902噸/日，基本完成了每年人均生活垃圾處理量減少5%的減量任務。

二、生活垃圾處置費預結算管理

（一）生活垃圾處置費預結算概念

本文中的生活垃圾處置費是指生活垃圾源頭收運至末端處置過程中各環節的經費，包括生活垃圾運輸、中轉、末端處置、分流處置、分類減量等費用。生活垃圾處置費預算是指各區根據年度垃圾預估量，依據政府核定垃圾結算價格標準，編制年度區域生活垃圾處置經費預算，并報經區級財政審核批準執行的預算。生活垃圾處置費結算是依據生活垃圾處置費核定預算，實施預算執行的控制、支付、核算等結算管理，生活垃圾處置費結算一般采用契約約定、指標下達等方式向提供作業、處置等服務單位執行結算支付。

（二）生活垃圾處置費預算管理模式

目前，全市各區生活垃圾處置費預算管理模式大致可分為：區級財政管理和區、鎮財政分擔管理兩大類。區級財政預算管理模式是指區域內生活垃圾收、運、處等有關生活垃圾處置經費全部由區級財政承擔，納入區級預算管理，區、鎮財政分擔預算管理模式是指區域內生活垃圾收、運、處等有關生活垃圾處置經費由區、鎮財政按項目或比例分別承擔，且分別納入區、鎮財政預算管理。

（三）生活垃圾處置費結算管理模式

目前，全市各區財政對生活垃圾處置費結算管理模式大致可分為：分類結算管理和集中結算管理兩種管理模式。

分類結算管理模式：按照預算資金的費用內容，分類對應相關職責部門執行預算撥付結算。比如，將生活垃圾處置經費細分為作業經費（收、運經費）、末端處置經費等類別，并分類將作業經費核批、撥付給提供服務的作業企業，末端處置等經費預算核批給區相關的管理職能局，并由其執行預算支付結算。其特點是有利于財政預算分類管理。

集中結算管理模式：實施結算的主體相對比較集中，財政根據生活垃圾管理行政職能歸屬，將相關的預算資金集中核批給負責生活垃圾管理的區綠化和市容管理局，區綠化和市容管理局負責預算執行支付的結算。其特點是有利于行政職能部門通過結算調控管理。

三、生活垃圾減量與生活垃圾處置費預結算機制的關聯分析

為了進一步探索垃圾處置費預結算機制與垃圾減量成效之間的關系，我們對本市部分區2010—2012年區域垃圾人均產出走勢、生活垃圾處置費年投入及生活垃圾處置費預結算機制情況作比對分析，可以看到不同預結算管理機制、運作模式對生活垃圾分類減量帶來的影響。

（一）預算管理機制方面

區級（一級）財政預算管理機制下，定量預算模式由于年終預算結余可留存使用，并對預算項目資金結構進行二次統籌調節，圍繞垃圾減量管理的需求調節投入，提高資金投入的針對性，在實際運作中對垃圾減量工作起到一定保障作用，但需要強化預算支出責任管理，保障資金使用的效能。變動預算模式由于預算執行產生結余不能留存后續年度使用，當年核銷，因此，預算往往只滿足了基本垃圾處置的需求，對于年度生活垃圾分流、分類減量過程中的突發性專項資金需求，沒有靈活性支持機制，一定程度影響垃圾減量的進程。

區、鎮（二級）財政分擔預算管理機制下，項目預算模式按經費內容不同，分項目由區、鎮兩級管理單位分別分擔，權責明晰，支出責任明確，有利于具體管理工作指標化實施。比例預算模式由經費按照一定的比例由區、鎮兩級管理單位分別分擔，減輕各級財政的負擔，為各級財政部門在生活垃圾減量資金保障上提供了條件。

（二）結算管理管理機制方面

集中結算模式下，區綠化和市容管理局作為預算主體單位，全面負責生活垃圾處置、垃圾分類減量經費等預算資金的結算工作，結算管理與垃圾減量管理掛鉤，通過結算對生活垃圾處置全程各環節管控，有利于生活垃圾處置各環節的分類減量的實施。分類結算模式下，區財政、區綠化和市容管理局、鎮財政、鎮綠化和市容管理署（所）根據預算經費內容，確定預算主體，不同經費內容歸屬不同的預算主體，結算按不同預算主體實施結算，如財政部門將生活垃圾收運經費結撥作業公司。末端處置費結撥區綠化和市容管理局，此結算方式不利于垃圾收運處各環節形成垃圾減量工作合力。

四、城市生活垃圾減量對垃圾處置費預結算機制需求思考

（一）政策保障需求

對于政策保障的需求，一方面需要政策執行渠道通暢，保證政策執行到位，以確保目標實現；另一方面需要政府圍繞本市生活垃圾減量管理進程和實際情況適時出臺和修訂保障性的政策。

近幾年，政府先后出臺了相關的政策，以推動工作進程，如上海市節能減排專項激勵資金政策；跨區縣環境補償和處理設施建設扶持政策等。但在實際執行中還存在以下問題：一是政策執行渠道不暢，如上海市節能減排專項激勵資金，在市級層面安排了節能減排專項資金，通過“以獎代補”形式，激勵區縣加大生活垃圾分類減量資金投入，但實際執行中，專款資金不能全額到位，或者垃圾減量反而帶來相關經費減少，給減量工作帶來負面效應；二是生活垃圾處置費預、結算作為生活垃圾管理系統中環節之一，因體制、機制等原因，其經濟調控的作用不能很好地發揮，要解決這些問題，就要從政策上去明確：一是生活垃圾處置費預結算機制的內涵應做衍生，它不僅包括末端處置費的日常結算，也包括對垃圾減量工程資金方面的投入，生活垃圾處置費預結算資金應做整體性考慮；二是建立預結算資金的保障機制，進一步完善資金的申請和使用程序，加強專項資金執行監管；三是政策執行的力度亟待加大，避免因政令不暢而導致資金無法落實到位，垃圾減量管理和與之相適應的垃圾處置費預結算機制作為一個系統管理手段需要管理部門加以明確與重視。endprint

（二）機制保障需求

在政策保障的基礎上，建立系統、完善的生活垃圾處置費預結算機制對資金的申請、使用等環節進行管控。在對各區實際情況進行調查后發現，當前全市各區采用的生活垃圾處置費預結算機制都不盡相同，生活垃圾處置費的編制、申請、收付等流程上面因體制、機制等原因存在一定弊端，垃圾減量管理中的“大分流、小分類”體系決定了垃圾預結算機制中各類資金項目的需求，從原先的末端處置費為主的結構向末端處置費、分流處置費、節能減排資金等項目并立的多元化結構變化，應該說現行的減量管理政策對我們的預結算管理機制有新的要求。有效機制需要通過以下幾個要素加以明確：一是圍繞垃圾減量工作推進進度與要求，配套設定細分垃圾處置費預結算管理機制和制度，強調針對性、可控性和可操作性，以保障經濟效能發揮；二是建立預算績效評價與應用機制，加強資金監管的力度，對垃圾處置費的投入產出效益進行跟蹤分析，為今后預結算項目資金需求調整提供理論依據；三是建立分級、分責目標管理制度，將減量目標按處置環節、責任主體等不同進行分解、考核，強化垃圾減量工作的過程控制。

（三）機制建設路徑

機制的建立和形成需要相關職能部門（單位）的配合和聯動，包括市、區、街鎮財政，各區綠化和市容管理局，各收、運、處服務單位等，通過明確和落實各職能部門（單位）職責，細分管理環節和要求，形成較為系統的垃圾處置費預結算管理機制，服務于生活垃圾分類減量管理工作，系統性提升工作能級。

各級財政部門對生活垃圾處置經費預算核撥要集中歸口管理，有利于財政部門對預算執行的監管，有利于相關行政職能部門結合工作目標控制管理，同時在建立預算績效評價的基礎上，強化細分目標績效的評價和應用，如生活垃圾處置經費結構性支出的績效評價等，并依此相應調整預算細分支出的結構，進一步凸顯財政專款投入對生活垃圾分類減量的實效作用。

各專業管理部門在預算執行管理上，強化經費預、結算績效管理，深化財政績效管理機制，落實目標分級管理制度，分解管理控制目標，將垃圾分類減量目標與預結算經費考核掛鉤。契約中強化目標控制與經濟結算關聯責任條款，并在結算管理上要加強流程、環節職責管理，通過結算環節的控制對生活垃圾減量管理提供支持。

各收、運、處服務單位作為生活垃圾處置管理鏈上組成部分，承擔垃圾源頭的收、運、處工作，是垃圾分類減量最源頭的環節，它們的作為直接影響生活垃圾分類減量的效果，所以各收、運、處服務單位在按契約提供相應服務之外，還應承擔一定管理控制責任，以確保源頭垃圾分類減量管理和控制效果。endprint