地方政府融資平臺運作中的問題與對策

□文/岳繼忠

（河南綠地廣場置業發展有限公司河南·鄭州）

地方政府融資平臺運作中的問題與對策

□文/岳繼忠

（河南綠地廣場置業發展有限公司河南·鄭州）

地方政府融資平臺為保增長、擴內需、調結構發揮了積極作用。但隨著地方政府融資平臺的數量和規模的擴大，風險也在不斷聚集。本文對地方融資平臺的運作機制及其運行中存在的問題進行分析，并提出建議。

地方政府；融資平臺；風險

收錄日期：2014年6月5日

審計署2013年12月30日公布數據顯示，截至2013年6月底，全國各級政府負有償還責任的債務206，988.65億元，負有擔保責任的債務29，256.49億元，可能承擔一定救助責任的債務66，504.56億元。審計結果表明，目前我國政府性債務風險總體可控，但有的地方也存在一定的風險隱患。

一、我國地方政府融資平臺發展及其運作機制

（一）地方政府融資平臺概念。地方政府融資平臺是指由地方政府發起設立的，通過土地、股權、規費、國債等資產，迅速包裝資產和融資現金流可以達到公司的標準，如果有需要，輔之以財政補貼作為還款承諾，承諾以實現各種基金的目的，然后用于市政建設、公用事業等項目中的資金。

（二）我國地方政府融資平臺發展歷程。1978年推行“撥改貸”以及1994年的“分稅制”改革，推動著市場化進程的不斷前進，銀行等金融部門的獨立性不斷增強，其運行的規則也開始逐漸向市場化靠攏。這使得地方政府追求制度上的創新。由于制度的創新，在上世紀末開始出現“地方政府融資平臺”的雛形。

在1997年之后，我國開始實施擴張性的財政政策并配套實施寬松貨幣政策以應對金融危機。再加上1994年《預算法》的頒布，在一些東部沿海城市示范效應的帶動下，全國各地地方政府開始進行的“打捆貸款”和“銀證合作”模式快速擴張，其中所蘊藏的巨大風險逐漸被關注，國家發展和改革委員會、財政部、建設部、人民銀行、銀監會五部委聯合發文，要求各級政府停止與金融機構之間的“打捆貸款”和“銀證合作”。

為應對美國金融危機，中央政府發起了一項財政刺激計劃，4萬億元投資刺激更多的社會資本加入。應對金融危機采取擴張的財政政策和寬松的貨幣政策為解決地方政府融資難的問題提供了一個契機。2009年3月，中央政府為了進一步貫徹落實中央配套資金4萬億元投資計劃，央行和銀監會聯合發布《關于進一步加強信貸結構調整指導，促進國民經濟平穩較快的發展》，用以鼓勵地方政府設立相應的融資平臺，通過該融資平臺引入社會資金，以此構建當地基礎設施建設和公共設施建設。

在這種情況的影響下，地方政府在未來幾年推出，超過30萬億元的投資及建設計劃，中央政府不但容許，甚至鼓勵地方政府大量借用銀行貸款，并支持地方基礎設施項目的建設，各級政府融資平臺數量以“爆炸式”增長。

從2009年至2010年，中央政府多次出臺文件及通告，要求規范解決地方政府融資平臺的管理問題。并要求對地方政府融資平臺進行清理，公共項目一律不得從銀行取得貸款，要求當地政府將債務納入預算，并重申地方政府不得違反《擔保法》進行融資擔保承諾。

（三）我國地方政府融資平臺運作機制分析。中國的地方政府融資平臺的操作過程可以概括為以下三個方面：

1、地方政府利用當地可用土地資源、財政撥款、股權等資產，形成一個資產及現金流量可以達到融資標準的公司——地方政府融資平臺。

2、通過銀行貸款，直接融資（BOT，TOT）和信托產品等融資渠道為公共項目提供資金；地方政府融資平臺的資金來獲得財政分配和投資各類基礎設施項目，公益項目。由于這些貸款融資平臺的問題，該項目將被提供服務的貸款。其中，通過銀行信貸額度，銀行一般會要求當地政府的項目、土地使用權，甚至做出相應的財政收入擔保（或由擔保公司提供專業性擔保），或承諾，收取費用的權利。

3、融資的本金及利息均由平臺公司進行償還。這種操作模式，以避免與當前預算法的法律障礙，保障債務融資的地方政府，經濟發展和當地政府來解決巨大的財政缺口的法律方法。

二、我國地方政府融資平臺運行中存在的問題

（一）普遍缺乏資金，設立和運作不規范。由于地方政府可利用有限的財力和資源，融資平臺公司基本上會遇到資金短缺的問題。據相關方面反映了一些融資平臺公司通過各種非法手段，如使用流動性或充當過渡性貸款資金的項目，資本金幾個平臺共同支配，以此規避資本金短缺問題。此外，一些地方政府將無法變現的學校、醫院等作為資本金注入融資平臺公司。沒有相應的法規約束地方政府這些融資行為，因此存在著不可避免的道德風險；而另一方面資本金短缺將導致數據指標失效，信用風險提高，商業銀行的信貸管理失靈。

（二）在數量和規模快速增長，資產負債率逐年上升。據官方介紹，目前中部省份，縣（縣級市），農村融資平臺八千多，增幅比上年同期增長近一倍。在2009建立的融資平臺公司數量等同于之前融資平臺數量的總和。銀行向融資平臺提供的貸款逐年上升，地方政府的負債連年升高。

（三）外部監督和缺乏內部治理雙重監督，政府承擔主要風險。一方面地方政府融資平臺冠以公司名稱，聲稱“企業”運作，從政府相關部門的有效監督這些融資平臺公司；另一方面由于大部分融資平臺公司是在原國有企業或者事業單位的基礎之上整合而來，其普遍缺乏規范的公司管理制度框架結構，市場化運作等方面能力不足，風險控制的手段也很缺乏，致使債務風險非常高，并在實質上主要由政府承擔風險。

（四）信息內容、貸款資金的流動和缺乏監管操作的嚴重不對稱。地方政府融資平臺的財務狀況不透明，一般不對外公布財務收支狀況、總金額、貸款及其他平臺公司財務詳情，部分融資平臺公司的沒有財務報告；有些地方政府通過多個融資平臺公司從不同的商業銀行獲取信貸，形成“多頭融資，多頭信貸”的模式，導致債務管理非常混亂，銀行難以全面掌握融資平臺還款能力。此外，由于融資平臺公司沒有實際使用資金，銀行是很難使用傳統的監督手段來監控信貸資金的真正流向，一方面是通過地方政府融資平臺公司融資的資金已轉移財務賬目或關聯公司，導致部分資金流入無法足額償還貸款項目。

（五）地方政府融資平臺負債率部分已超出地方政府的財政資源，具有較高的債務風險。地方政府利用貸款建設基礎設施項目，大部分投資大，產出慢，有的甚至沒有產出，其效果很難單純依靠銀行貸款的償還，地方政府需要在未來數年使用，甚至幾十年收入償還。有些地方政府不考慮自身還款能力。其中，最主要的問題是政府債務在總收入中的比例過高，不包括在政府債務的預算管理。

三、加強我國地方政府融資平臺風險管理的建議

（一）規范地方政府債務和債務擔保及其他承諾的行為。地方政府要切實按照相應的借款行為進行規范，根據《擔保法》規范其擔保承諾行為，建立健全內部控制管理機制，財政部門應對各級政府設立相應地方政府債務上限，設立地方政府償還貸款準備金制度。應對項目資金進行統計管理，完善申報、計劃、審批、預警、監督等一系列管理機制，進一步將政府融資項目建設推向市場化運營，加強地方政府預算與債務管理。

（二）對現有的地方政府融資平臺進行規范和清理。清算并妥善處理這些公司的債務問題；清理并規范融資平臺公司；注重地方政府擔保承諾行為的規范化管理；金融機構加強信貸管理和財務管理，并清查地方政府債務問題，對其自身的呆賬壞賬盡早及時地處理，以此來規避未來金融界中所潛在的金融風險，及時預防政府債務風險轉向金融風險。

（三）改進并完善地方政府績效考核評估，強調經濟增長的同時提高經濟增長質量。國內生產總值、就業率、投資規模往往是地方政府的政績，這在很大程度上激發了地方政府融資平臺公司形成的重要組成部分。處理的改進，鼓勵地方官員注重經濟增長的質量在合理利用資源和財政資源的有效和實現可持續經濟增長的地方政府績效考核和評估。盡可能多的改善地方經濟結構框架，注重經濟的可持續性增長，大力推進節能減排，推廣低碳式經濟發展模式。

［1］Peter C·Young.Local Government Risk Financing and Risk Control Pools：Understanding Their Forms，Functions，and Purposes［J］.Public Budgeting&Finance.1989.12.

［2］秦德安，田靖宇.地方政府融資平臺研究綜述［J］.地方財政研究，2010.4.

［3］曹大偉.關于地方政府融資平臺公司融資的分析與思考［J］.商業研究，2011.4.

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