基礎設施投融資模式國際經驗及借鑒

□文/高希紅

（中鐵十五局集團第一工程有限公司 陜西·西安）

一、引言

基礎設施是指為社會生產和居民生活提供公共服務的物質設施，是用于保證國家或地區社會經濟活動正常進行的公共服務系統。基礎設施主要包括六大系統：能源動力、水資源和供排水、道路交通、生態環境、郵政電信、防災系統等。

中國經濟的快速增長對配套基礎設施建設提出了更高的要求，基礎設施功能落后和供給不足的問題在我國日益突出，而相對陳舊的投融資模式已經成為制約基礎設施建設的瓶頸。如何改革現行的基礎設施建設投融資模式成為擺在我國發展道路上的一個不可逾越的問題。早在20世紀八十年代發達國家已開始探索基礎設施投融資體制改革的路徑，取得了豐富的經驗?；诖?，本文在分析我國基礎設施投融資模式現狀的基礎上，借鑒國外基礎設施投融資模式改革經驗，探索我國基礎設施投融資模式改革的方向。

二、我國基礎設施投融資模式現狀分析

1993年“分稅制”改革以來，我國的基礎設施建設投融資由之前的政府計劃、一手包辦向市場化程度不斷提高、多種投融資渠道逐步形成的方向改進。目前，我國常見的基礎設施投融資模式如下：

（一）政府集權模式。政府集權模式是指由政府統一管理基礎設施投融資活動，從基礎設施計劃到建設的每一個環節都由政府來掌控，社會資本不能任意介入。在政府集權模式下，政府控制力度較高，資金與技術支持豐富，社會效益較好，因而比較適用于非常重大的基礎設施項目。但是，同時存在一些問題：第一，政府部門龐大繁多，容易造成權責模糊不分、激勵不足；第二，權利集權于政府，容易滋生腐敗，要求負責項目的地方政府具有較高的公信力。

（二）公司化運作模式。公司化運作模式是指將基礎設施建設的投融資主體公司化，從市場籌集資金而非直接由政府出資，公司化的運作方式使得民營資本有了參與城市基礎設施的渠道，也大大提高了資金使用效率。具有代表性的是上海市首創成立了上海市城市建設投資開發總公司，并成功通過該公司建設了諸多基礎設施項目，例如楊浦大橋、南浦大橋以及地鐵線路等。作為政府投融資平臺，上海市城市建設投資開發總公司進行融資活動、將取得的資金投資于基礎設施建設的項目，并全程負責項目的建設和經營。因而，在公司化運行模式中，公司既是基礎設施的投資者又是經營者。

（三）混合運作模式。混合運作模式將公司化運作模式與政府集權模式相結合，吸取兩種模式的長處，由公司來募集投資資金，政府進行監管，既能保證資金充足又能使項目在政府掌控內，按照計劃穩步推行。

如上所述，經過多年的探索和嘗試，我國基礎設施建設投融資模式探索取得了一定的突破與成績，但是依然存在如下問題。第一，投資總量不足。目前，我國處于高速發展期，相較于經濟快速增長，基礎設施建設資金短缺；第二，資金來源集中于政府。在公司化運行模式與混合運作模式中，民間資本可以通過某些渠道進入到基礎設施項目中，但是總體上，基礎設施建設的投資主體依舊是政府部門，民間資本進入基礎設施項目存在諸多障礙；第三，融資渠道狹窄。目前在我國基礎設施建設的投資資金當中，大部分是國家財政性資源，其次是國內外金融機構貸款，缺乏新型融資渠道。

三、基礎設施投融資模式國際經驗借鑒

近30年以來，美國、日本、法國與德國在基礎設施投融資模式的改革上取得了諸多經驗，為我國基礎設施投融資模式改革提供了借鑒。

（一）美國基礎設施投融資模式。美國作為典型的市場經濟國家，基礎設施建設的主體是資金提供者與項目建設者，政府則作為引導者和監管者，監管力度強大，監管范圍也廣。美國基礎設施投融資改革經驗主要有以下兩方面：

1、大量發行市政債券。美國市政債券有著悠久的歷史，在漫長的發展過程中，出臺了一系列債券信用評級、債券保險等措施，市政債券從發行到承銷、從評級到監管，均有著嚴格的規范，這為市政債券的發展提供了良好的前提，所以市政債券融資成為美國基礎設施建設融資的主流方式。美國市政債券主要有兩類：一類是依據地方政府的收入來作為擔保的一般責任債券；另一類是向用戶收取費用或利用專門稅收償還的收益債券。

2、創造條件，變非經營性項目為可經營項目。非經營性項目在建成后可能無法直接創造經濟利益流入，因而很難籌集到民間資本。美國通過制定相關政策來吸引資本，如在基礎設施建成后根據使用情況給予投資方以財政補貼、稅收優惠等，以刺激私人部門對基礎設施建設的投資。

（二）日本基礎設施投融資模式。日本基礎設施投融資體制改革獲得了良好效益，這既得益于政府的大力投資，同時也是基礎設施投融資市場化的結果。日本在改革方面的舉措如下：

1、利用低息貸款、市政債券等籌集資金。在日本基礎設施建設資金來源結構中，財政資金的比例逐漸減少，而非財政資金的所占比重逐年擴大。如1951年日本成立的開發銀行，專門針對基礎設施建設提供長期低息貸款。政府的引導作用為金融機構提供了方向，許多民間金融機構也緊隨政府向基礎設施建設注入資金。此外，市政債券也是日本常用的融資方式，分普通債和公共企業債兩類，債券的擔保人為政府或國營法人，強有力的債務擔保降低了投資者的投資風險。

2、制定相關支持性法律政策。日本制定了基礎設施建設稅收優惠政策，利用低稅率促進資本積累，為基礎設施建設的順利進行提供保障。

（三）法、德兩國基礎設施投融資模式。法國與德國在基礎設施投融資方面具有諸多相似之處：

1、項目實行法制化管理。從項目設計規劃、籌資到建成后的運營，均設定了一系列規章條款，以法律的形式對政府部門、企業和居民享有的權利、承擔的義務進行規定，以實現權責分明。

2、對基礎設施建設項目前期規劃準備充分，對項目的實施過程進行長遠規劃。由行業協會提出具體項目，由政府部門進行嚴格的核算，確定規劃內容和各級政府的投資比例。項目一經獲批，不得隨意變更項目建設周期、投資金額等。

3、轉讓特許經營權。在法國與德國，對特定行業如自來水供應、煤氣供應、污水處理等的特許經營權，政府通過招標方式進行轉讓，獲取特許經營權的企業按照政府規定的建設標準，自行籌集資金承建基礎設施。

四、國外模式經驗借鑒

從美國、日本、法國與德國基礎設施投融資模式改革的經驗可以看出，吸收民間資本、拓展資金來源、加強政府的監管、制定優惠政策是大勢所趨，因而我國基礎設施投融資模式改革方向在于：第一，積極拓展融資渠道，鼓勵民間資本的介入。可以效仿美國、日本的做法，發行市政債券募集資金、利用低息貸款、社會保險、養老基金或投資基金等；第二，調整政府定位，轉變政府職能。將政府從投融資主體地位轉向監督、引導、服務的地位；第三，制定相關優惠政策，減免稅收、財政補貼等，為非盈利基礎設施建設引入民間資本創造條件。針對我國現有的三種基礎設施投融資模式，具體的改進方法如下：

（一）政府集權模式改進方法。政府集權投融資模式的弊端主要是權責不分明、激勵不足。本文認為可以借鑒日本的經驗，轉變政府職能，把基礎設施投融資機構與政府機構分離開來，由政府出資成立獨立法人，從事基礎設施建設的運作，政府負責授權及委托獨立法人建造特定的基礎設施項目；同時可以效仿法、德，針對某一項目從項目開始至結束，編制一套嚴密的預算，之后由獨立法人進行運作、自負盈虧，以激勵法人員工的積極性，提高項目運行效率。

（二）公司化運作模式改進方法。公司化運作模式本身已經比較先進引入了市場化機制，作為投融資平臺的“公司”，其公信力至關重要。本文認為我國應提倡公司化運作模式，大量引入民間資本，但是同時要嚴格控制基礎設施融資平臺，嚴格基礎設施建設公司的準入機制，使得基礎設施承建公司樹立起良好形象，為吸收民間資本奠定基礎。

（三）混合運作模式改進方法?；旌线\作模式中，政府監管力度是關鍵。過多的政府干預不利于吸收民間資本，微弱的力度又可能使項目脫離政府掌控。對此本文認為我們可以效仿日本完善相關法律政策，建立起一系列的規范基礎設施市場化運作的規章制度，利用法律來引導市場的走向。

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