開(kāi)發(fā)區(qū)的信訪困境及破解思路

王宏

摘 要：在開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、勞資糾紛、融資問(wèn)題、拖欠農(nóng)民工工資等問(wèn)題普遍出現(xiàn)，直接導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)的信訪總量屢屢高位徘徊，開(kāi)發(fā)區(qū)信訪維穩(wěn)問(wèn)題日益復(fù)雜，開(kāi)發(fā)區(qū)信訪維穩(wěn)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻。我們應(yīng)從理順政府體制、整合信訪資源、明確信訪職責(zé)、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)建設(shè)等多方面共同著力，以期能夠破解開(kāi)發(fā)區(qū)的信訪困境。

關(guān)鍵詞：信訪；困境；破解；思路

隨著我國(guó)改革進(jìn)程向縱深發(fā)展深入發(fā)展，社會(huì)整體利益結(jié)構(gòu)的大面積大幅度調(diào)整導(dǎo)致新的利益矛盾和社會(huì)沖突不斷產(chǎn)生。由于我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的客觀需要，我國(guó)各地紛紛設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)的行政建制。開(kāi)發(fā)區(qū)以政府派出機(jī)構(gòu)的方式履行政府職能部門(mén)所缺位的開(kāi)發(fā)和建設(shè)功能。在開(kāi)發(fā)區(qū)的建設(shè)過(guò)程中，征地拆遷、環(huán)境保護(hù)、勞資糾紛、融資問(wèn)題、拖欠農(nóng)民工工資等問(wèn)題普遍出現(xiàn)，直接導(dǎo)致開(kāi)發(fā)區(qū)的信訪總量居高不下。在此，我們結(jié)合自身信訪工作實(shí)踐，探討開(kāi)發(fā)區(qū)的信訪困境和破解思路。

一、開(kāi)發(fā)區(qū)信訪困境的原因

開(kāi)發(fā)區(qū)的信訪維穩(wěn)形勢(shì)日趨嚴(yán)峻，信訪維穩(wěn)問(wèn)題日益復(fù)雜，信訪現(xiàn)狀呈現(xiàn)出內(nèi)容集中、主體廣泛、權(quán)益性突出、逢節(jié)逢會(huì)頻發(fā)等特點(diǎn)，信訪訴求呈現(xiàn)手段多樣化、行為激烈化、人員組織化的傾向，非正常上訪、重信重訪現(xiàn)象比較突出。開(kāi)發(fā)區(qū)的信訪困境原因如下：

首先，開(kāi)發(fā)區(qū)“準(zhǔn)政府型”機(jī)構(gòu)導(dǎo)致管理體制摩擦在所難免。開(kāi)發(fā)區(qū)在體制模式上都是“準(zhǔn)政府型”，管委會(huì)是政府的派出機(jī)構(gòu)，從屬于上級(jí)派出單位即省、市級(jí)政府，行使派出政府授予的經(jīng)濟(jì)和部分社會(huì)事務(wù)管理權(quán)限，對(duì)開(kāi)發(fā)區(qū)實(shí)施開(kāi)發(fā)服務(wù)和管理服務(wù)。這種垂直式的管理體制雖有優(yōu)點(diǎn)，但也存在明顯的不足，特別是開(kāi)發(fā)區(qū)和所在區(qū)、縣在農(nóng)村管理、利益分配等方面都存在矛盾和沖突，直接制約并影響著開(kāi)發(fā)區(qū)的征地拆遷、補(bǔ)償安置、社會(huì)服務(wù)與管理等工作。

其次，部分群眾傾向于信“訪”不信“法”。信訪工作通過(guò)協(xié)調(diào)解決問(wèn)題，往往帶有妥協(xié)性，能否協(xié)調(diào)成功，往往因人而異、因時(shí)而異、因地而異。在以往高調(diào)維穩(wěn)的政治氣氛中，部分群眾繞過(guò)當(dāng)?shù)卣筒块T(mén)，采取直接到省，甚至進(jìn)京上訪的做法，部分群眾采用鬧事上訪、暴力上訪、惡意上訪的做法，確實(shí)取得了一定效果，這就導(dǎo)致群眾形成了信官不信吏、信上不信下、信鬧不信訪的心理。這種社會(huì)心理進(jìn)一步加大了信訪工作的難度，造成惡性循環(huán)。

二、開(kāi)發(fā)區(qū)信訪困境的解決思路

開(kāi)發(fā)區(qū)信訪困境涉及的問(wèn)題千頭萬(wàn)緒，涉及的機(jī)構(gòu)方方面面。因此，解決的總體思路是多方面共同著力，齊頭并進(jìn)，以期形成制度合力。

首先，理順政府管理體制，減少行政漏洞。開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)與區(qū)政府實(shí)行聯(lián)建、稅收分成的運(yùn)行機(jī)制，兩區(qū)設(shè)立聯(lián)合開(kāi)發(fā)辦公室，負(fù)責(zé)兩區(qū)合作開(kāi)發(fā)過(guò)程中的組織協(xié)調(diào)、征地拆遷、安置補(bǔ)償、財(cái)稅分成等工作。在聯(lián)建中，當(dāng)?shù)卣饕袚?dān)行政事務(wù)管理，包括給開(kāi)發(fā)區(qū)提供村組人員信息、土地信息等，幫助協(xié)調(diào)行政事務(wù)；開(kāi)發(fā)區(qū)主要承擔(dān)村莊拆遷安置、規(guī)劃、配套和招商。這種共同開(kāi)發(fā)的模式在一定程度上能夠緩解體制性的摩擦，解決了開(kāi)發(fā)區(qū)對(duì)建設(shè)用地的需求。

其次，建立信訪資源共享機(jī)制，減少資源內(nèi)耗。雖然我國(guó)從中央到地方，各級(jí)黨委、政府、法院和檢察院及相關(guān)職能部門(mén)都設(shè)有信訪機(jī)構(gòu)，但是整個(gè)系統(tǒng)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的機(jī)制，缺乏統(tǒng)一的信息聯(lián)網(wǎng)。并且，《信訪條例》在貫徹實(shí)施中還存在著操作細(xì)則不完善、地方法規(guī)不配套、問(wèn)責(zé)體系不健全、操作行為不規(guī)范等問(wèn)題。這就導(dǎo)致信訪者一個(gè)問(wèn)題可能同時(shí)找?guī)讉€(gè)機(jī)構(gòu)，得到的答復(fù)和解決方案可能不一樣，甚至相互矛盾，造成反復(fù)上訪的現(xiàn)象。

教育為先，是化解矛盾的前提。在對(duì)信訪事項(xiàng)是否符合政策規(guī)定方面，信訪人與接訪人員的認(rèn)識(shí)和理解存在很大分歧。我認(rèn)為，這種分歧可能緣于以下因素：一是信訪人與信訪工作人員對(duì)信訪事項(xiàng)或政策規(guī)定的理解不同，二是信訪人對(duì)政策規(guī)定存在誤解或曲解，三是對(duì)一些特殊情況，政策規(guī)定有所遺漏，四是信訪人為了滿足其訴求所采取的計(jì)策。在對(duì)政策的評(píng)價(jià)方面，大部分信訪人對(duì)政策持肯定態(tài)度，說(shuō)明政策規(guī)定在大多數(shù)信訪人心目中是具有權(quán)威性的；而在政策的執(zhí)行方面，所有的信訪人都認(rèn)為政策執(zhí)行不力，而且領(lǐng)導(dǎo)對(duì)政策的執(zhí)行起著決定性的作用。本文提出來(lái)上訪群眾的信訪觀，指一個(gè)人對(duì)信訪的總的看法，也就是對(duì)信訪的目的、價(jià)值、意義的總評(píng)價(jià)和總看法可稱(chēng)為信訪觀，信訪人的信訪觀具體通過(guò)信訪人的信訪訴求、信訪計(jì)劃、對(duì)信訪的認(rèn)識(shí)等予以表現(xiàn)。信訪觀對(duì)信訪人的信訪活動(dòng)起著根本性的指導(dǎo)作用，因而我們要提高全民素養(yǎng)，把貫徹黨的政策與做好以人為本促發(fā)展的實(shí)際工作相統(tǒng)一；把深入的思想教育與培養(yǎng)人的自覺(jué)性相統(tǒng)一；把教育引導(dǎo)與嚴(yán)格管理監(jiān)督相統(tǒng)一，維護(hù)穩(wěn)定，促進(jìn)發(fā)展。

再次，明確信訪機(jī)構(gòu)的職責(zé)，避免權(quán)責(zé)錯(cuò)位。近年來(lái)，信訪制度承載了整個(gè)社會(huì)變革轉(zhuǎn)型及社會(huì)穩(wěn)定的重任，導(dǎo)致信訪事項(xiàng)大量積壓，并且不斷升級(jí)上行，各種問(wèn)題和矛盾焦點(diǎn)向中央聚集。面對(duì)大量的群體信訪或矛盾激化的各類(lèi)個(gè)體信訪，信訪部門(mén)上有領(lǐng)導(dǎo)指令化解的壓力，下有群眾極端不滿的怨氣，在解決信訪事項(xiàng)的過(guò)程中常常處于兩難境地。并且，信訪機(jī)構(gòu)本身不具有行政職能和權(quán)力，以領(lǐng)導(dǎo)批示為信訪督辦的依據(jù)帶有強(qiáng)烈的人治色彩，這有可能成為中國(guó)法治化進(jìn)程中的一股消解力量。

最后，信訪機(jī)關(guān)作為社會(huì)的安全閥、預(yù)警器和社會(huì)矛盾的緩沖帶，具有傾聽(tīng)民意、保障民權(quán)的職能，信訪機(jī)關(guān)的這些職能使得民眾認(rèn)為，無(wú)論是想要傾訴還是遇到不公正待遇抑或是權(quán)利遭到損害，都可以尋求信訪途徑解決；在實(shí)際的信訪過(guò)程中，信訪也的確表現(xiàn)出了“什么都管”的傾向，而這一方面并不符合信訪事項(xiàng)的受理規(guī)定，另一方面也超出了信訪部門(mén)的權(quán)限范圍。因此，就信訪機(jī)關(guān)而言，本身就存在著在信訪事項(xiàng)受理方面的不規(guī)范，這就大大削弱了《信訪條例》的法律權(quán)威性及其他各項(xiàng)政策規(guī)定的權(quán)威性，不適當(dāng)?shù)毓膭?lì)了民眾“法外開(kāi)恩”的僥幸心理和纏訪鬧訪等破壞正常信訪秩序的行為。健全法治機(jī)構(gòu)，通過(guò)司法路徑消解社會(huì)矛盾。開(kāi)發(fā)區(qū)司法保障體制的缺失已經(jīng)成為開(kāi)發(fā)區(qū)快速、健康、規(guī)范發(fā)展的制度瓶頸，也是信訪維穩(wěn)工作難以取得制度性突破的一個(gè)重要因素。完善開(kāi)發(fā)區(qū)司法保障體制，促進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的規(guī)范化有序化，有效維護(hù)開(kāi)發(fā)區(qū)社會(huì)成員的基本權(quán)利，從而最終有效地化解開(kāi)發(fā)區(qū)種種社會(huì)矛盾，確保開(kāi)發(fā)區(qū)各項(xiàng)事務(wù)的平穩(wěn)運(yùn)行。