關于五年計劃（規劃）期的思考

五年計劃是我國組織經濟社會發展和建設的重要手段。但是，由于現行的五年計劃(規劃)起止時間與黨代會、人代會、政府換屆的起止時間不一致，帶來許多矛盾和問題。為了更好地發揮五年計劃(規劃)的作用，規范政府行為，有必要盡快將五年計劃(規劃)的起止時間與黨代會、人代會、政府換屆的起止時間協調、統一起來。

一、現行五年計劃體制是傳統計劃(規劃)經濟體制下形成，并且發揮過積極作用

現行的五年計劃(規劃)起止時間是傳統計劃經濟體制下形成，并延續到現在。第一個五年計劃的起止時間是1953年到1957年。第二個五年計劃期是1958年到1962年。“大躍進”后進行“三年調整”，使第三個五年計劃的起止時間從原來的1963年到1967年調整為1966年到1970年。此后的歷次五年計劃期都是在調整后的“三五”計劃起止時間基石牡延續下來的。

在十一屆三中全會以前，雖然五年計劃起止時間與黨代會、人代會的起止時間不一致，但在當時的歷史條件下發揮了積極作用。從新中國成立到十一屆三中全會召開前的28年，召開黨代會的時間并沒有制度化。黨的第八次全國代表大會(1956年9月)與第九次全國代表大會(1969年4月)之間間隔了13年。第九次全國代表大會與第十次全國代表大會(1973年8月)之間間隔了4年。由于黨代會召開的時間沒有制度化，黨代會提出的任務也難以與實際工作相適應。例如，黨的第八次全國代表大會通過《關于發展國民經濟的第二個五年計劃建議》，但是從八大到九大的13年間，跨越了“二五”、“三五”和“四五”三個五年計劃期。八大并沒有明確提出“三五”、“四五”計劃期的發展任務的建議。當時黨中央召開的其他會議，以及會議確定的方針、任務也沒有統一的起止時間要求。例如：1953年6月中央政治局提出的“過渡時期的總路線”，是指從新中國成立到社會主義改造基本完成，10年至15年期間的總路線和總任務。周恩來、聶榮臻、陳毅主持編制的《科學技術發展遠景規劃發展綱要》，提出的是1956--1967年期間的12年發展規劃。毛澤東主持編制的《全國農業發展綱要》提出了1956年到1967年農業發展任務。鄧小平主持下，中央書記處起草的黨內文件《關于工業發展問題》提出的是1963年以后15年工業發展目標。

這期間，人民代表大會也沒有按照憲法要求的時間召開。第三屆全國人民代表大會(1964年12月)與第四屆全國人民代表大會(1975年1月)之間間隔了11年。第四屆全國人民大會與第五屆全國人民代表大會(1978年2月)之間間隔了3年。由于人代會的召開時間沒有制度化，政府換屆和任期時間也不可能制度化，根本不可能制定政府任期內的發展目標。雖然第三次全國代表大會提出的“四個現代化”的目標在四屆人大和五屆人大得到堅持，但是不可能與政府任期目標結合起來。

在黨代會、人代會都沒有制度化、規范化的條件下，只有五年計劃持續不斷地編制、持續不斷地執行。這期間，雖然有的五年計劃并沒有提交全國人民代表大會批準，甚至也沒有提交中央全會討論，但是在當時的歷史條件下，只有五年計劃可以作為政府工作，特別是經濟工作的指導方針和重要依據。這個時期五年計劃的地位和作用非常明確、非常突出。

二、改革開放以來，五年計劃(規劃)期起止時間與黨代會、人代會和政府任期起止時間不一致帶來的矛盾和問題

十一屆三中全會以后，黨的全國代表大會和全國人民代表大會都可以正常召開，都是五年召開一次。一般情況下，黨代會召開的第二年，召開新一屆人民代表大會，進行政府換屆。五年計劃期與黨代會和人代會、政府換屆任期的起止時間都一致，成為不同于黨代會、人大和政府任期的獨立的周期。由此帶來一些矛盾和問題。

一是如何處理五年計劃提出的發展目標與黨代會、人代會以及政府任期目標之間的關系。十一屆三中全會以來召開的歷次黨代會都提出經濟發展、對外開放和體制改革戰略、任務。歷屆人民代表大會及選舉產生的新一屆政府也提出或者應該提出任期目標。從道理上講，黨代會提出的經濟社會發展任務與政府任期目標之間的關系是清楚的。執政黨在黨代會上提出的發展任務、目標和戰略，應在新一屆人大選舉產生的政府任期內得到貫徹落實。現在出現的矛盾是，由于五年規劃(計劃)期介于兩屆黨代會、人代會和政府任期之間。在這種情況下，五年計劃確定的發展目標與新一屆黨中央、人代會、政府的發展戰略、目標、任務之間應該形成什么樣的關系。現行的五年計劃開始年是黨代會召開三年以后，是政府換屆兩年以后。那么，五年計劃提出的任務是落實上屆黨代會、人代會的設想，還是為下一屆黨代會、人代會做準備?

二是如何確定五年計劃的行為主體。黨代會、人代會和政府提出的經濟社會發展目標、任務和戰略，不論是在執行過程中，還是在任期結束后檢查追究時，都有明確的行為主體。而介于兩屆黨代會、人代會和政府任期之間的五年計劃的執行和檢查總結時，只有名義上的行為主體，即編制計劃的政府和批準通過計劃的人民代表大會。但是實際中，是由編制計劃時在任的上屆政府的責任，還是總結計劃時在任的下屆政府責任，則無法確定，更無法評價和追究。這個矛盾和問題成為五年計劃管理體制改革中需要思考和解決的問題之一。

由于五年計劃起止時間與黨代會、政府任期的起止時間不同，行為主體不明確，給五年計劃的檢查、評價、中期評估等工作帶來困難。為了檢查評估五年計劃執行情況，不得不在對黨政工作績效考核評價機制之外，建立一套獨立的考核評價機制。盡管近年來有關部門在完善這五年計劃考核評價機制上下了很大功夫，但是由于缺少明確的被考核主體，不論這個機制多么完善，也很難發揮預想的作用。

三、建議將五年計劃(規劃)的起止時間與黨代會、人代會，特別是政府任期的起止時間協調、統一起來

解決上述矛盾最簡單的辦法是將五年計劃(規劃)起止時間與黨代會、人代會，特別是政府任期起止時間協調、統一起來。五年計劃起止時間就是當屆政府任期起止時間；五年計劃的行為主體就是當屆政府；五年計劃的任務就是落實前一年召開的黨代會提出的經濟社會發展任務的措施和工具，對五年計劃執行情況的考核就是對當屆政府的考核。如果這樣調整，五年計劃才可能真正落到實處，政府任期目標也才能落到實處。如果這樣調整，將對黨代會、人代會、政府工作，以及五年規劃(計劃)編制和執行提出新的要求。

對黨代會來說，不再提出“五年計劃建議”，而在黨代會報告起草中，需要更加深入地研究經濟社會發展問題，不僅在理論上有所創新，在工作方法上也要有所創新。在起草黨代會報告時，就需要研究即將產生的新一屆政府如何落實黨代會提出的發展目標和任務。黨代會的報告就成為新形式的“五年計劃(規劃)建議”。

對人民代表大會，在選舉產生新一屆政府后，不能僅僅聽取上屆政府對新一屆政府工作的建議，而要聽取新一屆政府任期內的施政綱領——五年計劃(規劃)，并根據這個綱領(五年計劃)檢查和考核新一屆政府的工作。人大對政府績效考核評價將有了根據，追究發展中出現的問題也有了對象。不僅新一屆人代會有新的開法，五年計劃(規劃)也采取了政府施政綱領的新形式。

對政府來說，不僅僅在新一屆人代會上當選，還要在當選前就已經明確當選后的任期內所要從事的工作和達到的目標。這個目標是經過人民代表批準的，政府是要對這個目標負責的。是心中有數的政府，不會在政府換屆后還不明確本屆政府任期目標。

對計劃(規劃)工作來講，一方面需要配合起草黨代會報告和制定新一屆政府施政綱領，深入研究五年計劃(規劃)期內經濟社會發展的重要問題、重要措施、方針、政策。另一方面需要將更多的精力放在研究長遠問題，特別是時間跨度達20年甚至50年的重大問題。目前，不論是科技創新、資源環境、人口與就業、國際競爭等方面的戰略和措施，如果不著眼于長遠，就不可能認清情況、準確把握問題，也不可能采取正確的戰策。作為一個正在成為世界強國的中國，需要研究、制定和實施超長期戰略。五年計劃(規劃)起止時間的調整，有可能為推動這方面工作起到一定的作用。

(作者單位：國家發改委宏觀經濟研究院)