我國礦業權流轉現狀

本刊記者 鄭仙蓉

礦產資源是人類社會賴以生存和發展的不可或缺的物質基礎,礦業產業是國民經濟的基礎產業。

在我國，礦產資源的開發利用深受自然資源公有制和國家壟斷經營理念的影響，但政府的全面監管模式目前已經無法適應社會經濟發展需求。因此，以《物權法》礦業權規則為基石，建立完善的以礦業權為核心的礦產資源市場流轉機制，對于規范礦業市場秩序、實現礦產資源優化配置、促進礦產資源可持續開發利用具有重要意義。

我國礦業權流轉的制度

在中國進行礦產資源勘查開采的經濟活動必須取得相應的探礦權、采礦權（合稱為礦業權），礦業權是油氣資源所有權派生出的一種使用權，是資源所有者以有償方式賦予探礦者或采礦者的權利。這種財產權利的取得主要通過礦業權交易市場來獲取。

礦業權交易市場是由交易主體、交易制度和交易機制等組成的一個有機整體，交易制度是交易市場運行的基礎，是交易主體參與市場競爭和交易機制形成的基本前提條件。在礦業權交易市場的建立與發展中，其基本的制度建設主要體現在礦業權的財產制度、市場主體與市場組織制度的建設上。

在市場經濟條件下，礦業權的出讓形成了以資源所有者和探礦者或采礦者為市場主體的市場機制，企業將以競爭方式取得礦業權，這是礦業權初始市場或稱一級市場。申請取得探礦權的企業，在經歷了勘查、勘探后，獲得了成功性勘探成果，可轉讓其勘探成果，也可進一步申請采礦權并實施開發作業。資源所有者的所有權在經濟上的實現是通過收取定金、礦區使用費（在我國表現為資源稅、資源補償費）來表現的。

引入競爭機制來完成礦業權的出讓，有利于選擇技術力量雄厚、資本充裕和勘探經驗豐富的企業從事勘探開發和對資源的充分利用，以及資源所有權在經濟上的充分實現都十分有利。而礦業權的流轉是指已獲得探礦權和采礦權的主體，在其權利實施過程中（投入資金）因其他原因將其權利轉讓其他單位或個人，這種轉讓在商品經濟條件下是有償的，并遵循市場機制，由此形式礦業權流轉市場，即二級市場。

隨著礦業權交易制度的改革及深化，礦業權交易市場不斷發展壯大。

按照我國《礦產資源法》的規定，礦業權的取得可以通過設定取得，也可以通過轉讓取得。礦業權的出讓，是指國家作為礦產資源所有者將探礦權和采礦權有償出讓給探礦者和采礦者。礦業權的轉讓是指已經取得探礦權和采礦權的主體在符合一定條件后，將上述兩種權利轉讓給其他的礦業權人。礦業權的出讓為礦業權流轉的一級市場，礦業權的轉讓為礦業權流轉的二級市場，當然也包括礦業權人依法將礦業權作為資產進行出租、抵押等經濟行為。通過礦業權的一級出讓市場和二級轉讓市場的結合，才真正體現了在市場經濟條件下礦業權作為一種資產的市場屬性。

我國礦業的立法，解放以后基本上是復制前蘇聯模式。從1965年的《礦產資源保護試行條例》到現行《礦產資源法》，實際上與前蘇聯的《地下資源法》的立法目的和管理模式基本相同。改革開放以來，雖然國家逐步確立市場經濟體制，鼓勵通過市場機制合理配置資源，但現行《礦產資源法》仍然嚴格限制探礦權、采礦權流轉并明確禁止倒賣牟利。

1994年頒布的《公司法》明確界定了市場主體的資格和權限，但是，礦業市場主體仍然依所有制性質劃分為國有礦山企業、集體礦山企業和個體采礦者，但對礦業市場主體必須具備的資金、技術、場所和機構缺乏明確規定。相關法律法規規定礦業權出讓由地質礦產主管部門以招標、拍賣、掛牌為程序，但仍以行政審批方式配置礦產資源，取代市場配置的功能。

礦業權流轉制度存在的問題

礦業權流轉制度主要有兩個基本制度：礦業權國家出讓制度和礦業權轉讓制度。建立礦業權流轉制度的基本思想是建立以礦產資源所有權為核心的國家出讓市場，以及以市場供需為核心的，以經濟利益為驅動的二級轉讓市場。我國將礦業權分割為探礦權和采礦權，這方面我們很有特色，但是在出讓市場中，我國規定勘探企業在取得探礦權后，找到可供開采的礦產，并不能當然的取得采礦權，只是給予探礦權人以優先采礦權。在實踐中，探礦權人要取得采礦權還需設立礦山企業并且要達到一定的資質條件。

而在國外，一部分國家是投資人取得探礦權就自然取得采礦權，采礦權取得后，投資人是否有能力進行開采關系不大。而在實際生活中，大型的礦業公司一般不直接進行風險勘探，而向風險勘探者購買采礦權。從實踐經驗來看，雖然“優先采礦權”的規定有利于國家對重要礦產實施控制權，但是它也成為了外商投資的一個重要法律障礙，找到礦產后對于取得采礦權還存在許多不確定性，投資人會認為這里存在巨大的風險，不利于引進外資，搞活市場經濟。

從總體情況來看，目前我國礦業權交易還處于初步建立和發展階段，制度有待進一步完善。主要表現為：缺乏全國統一的交易體系和交易信息平臺，多層次的市場交易平臺還有待建立健全；缺乏綜合性的中介機構，專業性中介組織的建設有待完善；礦業權交易市場建設缺乏明確配套的法律制度，監督管理機構不健全，交易規則的制定有待規范。這就導致了礦業權交易市場機制還未充分發揮作用，如缺乏統一的交易信息平臺，使得交易信息的形成和傳輸功能受到限制。

礦業權流轉的立法缺陷

從立法層面而言，在過去較長時間內，政府監管礦業權流轉的立法散見于《礦產資源法》、《礦產資源勘查區塊管理辦法》、《探礦權采礦權轉讓管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》等法律、行政法規、部門規章以及少量地方政府規章之中。這些立法無疑在一定程度上推動了礦業權的市場化，但目前礦產資源立法尚未形成協調統一的體系。尤其是2007年《物權法》確立了自然資源的物權屬性，并對礦產資源的國家所有權、礦業權的轉讓與抵押等作出明確規定。這導致原有的礦產資源立法與《物權法》的原則性規定形成明顯的法律沖突，由此造成法律適用上的不確定，對法院正確審理礦業權糾紛案件造成負面影響。

這些不足之處歸納起來，主要表現在三個方面：

首先，立法層級較低，缺乏體系性。目前，有關礦業開發的層級較高的立法僅有2000年出臺的《礦業權出讓轉讓管理暫行規定》，該法明確規定礦業權屬于財產權，適用不動產法律法規的調整模式，并且相應拓寬了礦業權流轉的方式。而其他涉及礦業權流轉相關立法大多屬于效力層級較低的行政規范性文件，并且相關規范性文件往往政出多門，相互之間難以有效銜接和配合。另外，位階較低的地質礦產部門立法可以隨時由相關部門進行解釋和調整，而立法的低位階與內容的不確定對市場主體開發利用礦產資源造成很大的制度風險。

其次，立法內容滯后，無法滿足礦業市場需求。從整體而言，立法缺失已經成為制約礦產資源開發利用的重要因素。由于我國礦產資源分布不均，且礦種、貧富礦分布也不集中，所以國務院授權地方政府可以根據各地具體情況制定地方規則。另外，在我國礦產資源不發達地區，相關立法的盲點更多，導致現階段推動礦業權流轉制度改革和礦業市場發展仍主要依靠臨時性的政策文件。我國目前還沒有形成一套規范礦業市場秩序、維護礦業權人合法權益的法律體系。

第三，立法偏重行政監管，忽視市場的資源配置功能。在礦業權流轉的一級市場中，《礦產資源法》與《礦產資源法實施細則》均沒有明確規定國家作為礦產資源所有者的民事主體地位。比如，在礦業權流轉的二級市場中，雖然只是普通民事主體之間的礦業權轉讓，但行政監管仍然滲透到交易的各個環節：其一，礦業權受讓人是否符合《礦產資源勘查區塊登記管理辦法》、《礦產資源開采登記管理辦法》規定的有關礦業權申請人資質條件；其二，對礦業權轉讓的評估與評估結果的確認；其三，對礦業權轉讓申請的行政審批和登記；其四，對違法轉讓礦業權行為責令更正、沒收違法所得并處以罰款或者吊銷采礦許可證的行政處罰。由此可見，在通過合同轉讓礦業權的各環節中，政府監管的重點不是當事人之間的合同，而是礦業權的權屬變動。

礦業權交易市場亟待完善

我國現行礦業權流轉法律制度成型于二十世紀九十年代,然而其在規范我國礦業權流轉實務、提高礦產資源開發和利用效率問題上,尚存在一定的弱點。另一方面,國外尤其是美國、加拿大等一些發達國家經過上百年發展,已經建立了較為完善的礦業權流轉制度,例如對礦業權實行分類和分級管理,礦業權自由轉讓制度等,值得我國礦業權流轉立法加以借鑒。

為了進一步發展礦業權交易市場，我們必須不斷提高自己，以適應現代社會發展需求：

第一，建立健全高效、快捷的交易信息體系，實現礦業資源在全國范圍內的共享。建立一個統一的礦業權交易信息中心，制定和規范交易信息的傳遞途徑與格式；利用現代信息網絡技術，依托全國各地的礦業權市場交易機構或交易中心，健全全國性的礦業權市場交易信息網；通過網絡系統，及時、準確地發布和傳遞礦業權交易信息；通過網絡信息傳遞和交易信息反饋，建立中介組織、礦業權的投資主體資信等級評估體系；公布國家有關礦業權管理及流轉的政策信息等。

第二，加強中介管理制度建設，建立健全中介服務體系。在專業性礦業權中介服務中引入“資格人”制度，加快礦權評估與國際慣例接軌；完善中介機構進入市場的法律許可制度、市場主體、市場監督、維護市場公平及秩序的管理制度等；大力培育發展社會化的礦業權評估、信息服務、代理、法律咨詢、經紀等中間機構，推動綜合性服務組織的建設等，形成系統的中介服務體系。

第三，完善礦業權交易制度。建立健全礦業權交易市場管理制度；完善礦業權交易代理機構管理制度，制定合理的收費參考標準；完善礦業權交易信息管理制度，制定交易信息發布、傳輸的標準與格式，以及安全和保密制度等。

第四，完善礦產資源法律制度。急需廢除不平等的資源開采主體制度和建立健全投資礦業權的管理制度。