政府職能視角下的公共數字文化服務體系建設*

摘 要論文結合國內公共文化服務和公共數字文化服務的主要情況，對我國公共數字文化服務的主要模式進行了梳理，對公共數字文化服務體系的建設提出了對策：一是構筑多元主體共生治理制度框架；二是構建多層次的公共文化人才體系；三是建立有效的公民參與機制。

關鍵詞公共數字文化服務政府行為優化多元治理文化志愿服務公民參與機制

分類號G250.76

在我國，公共文化服務體系是公共服務型政府建設的有機組成部分，近幾年，公共文化服務體系建設逐漸被納入中央的政策議程，但從國內對公共服務型政府的諸多論述來看，公共文化服務并沒有像經濟等領域的公共服務一樣受特別重視和關注，往往只是被當作一個“剩余范疇”來對待[1]，在探討政府公共服務職能轉變時，也很少涉及公共文化服務問題。但是公共文化服務中有很多是純公共物品，比如美術館、公共圖書館、文化館提供的公共文化服務，同時它也包含有準公共物品，通過市場的“付費”行為使它具有消費的競爭性和受益的排它性，網吧服務就屬于此類[2]。再從公民權利的角度看，公民文化權利的實現是政府責任的構成之一，同時政府擁有一系列其他非政府組織或盈利機構所不具備的執行能力和政策手段。因此，在現有的公共文化保障制度的框架下，只有強化政府在公共文化建設中的責任，逐步探索建立并完善公共文化服務的人力、物力、財政支持制度，才能從根本上保障基層人口對公共數字文化服務的可及性。

1我國公共文化服務和公共數字文化服務的現狀

自“公共文化服務體系建設”在黨的十六屆五中全會提出開始，加上各項與公共文化服務相關的中央政策議程的推動，我國的城鄉公共文化服務“二元結構”逐漸融合，覆蓋城鄉的公共文化服務體系框架基本建立。在數字化、信息化的時代背景下，信息技術、數字技術、網絡技術等現代科學技術和傳播手段普遍應用于公共文化服務體系建設，由此出現了公共數字文化服務的概念和實踐[3]。

1.1公共文化服務現狀

近幾十年來，我國公共文化服務體系雖然取得了很大的成績，已基本建立了覆蓋城鄉的公共文化體系框架，初步解決了廣大群眾基本文化權益保障的問題，但依然存在不少亟待解決的問題。首先，公共財政對公共文化事業投入不足。1978年以來，我國的文化事業費占國家財政總支出的比重一直在0.4%的水平徘徊,“六五”以來，國家在公共文化設施上的投入比重就一直呈下降趨勢[4]。“十一五”期間，全國文化事業費1220.40億元，同比“十五”期間增長145.98%，但是與其他社會事業相比，文化事業費增長速度明顯偏低。

其次，基層（特別是農村）公共文化服務功能比較薄弱。目前，鄉鎮綜合文化站在大部分省份實現了全覆蓋，但是農村的人均文化事業費與城市相比，還存在很大的差距。截止到2012年底，服務農民的農家書屋工程，累計投入各類資金180多億元，建成農家書屋60多萬家[5]，已經覆蓋全國所有具備條件的行政村，但實際效果并沒有達到預期，存在文化資源利用率不高、長效機制短缺等問題。

第三，公共文化服務呈現地域間、城鄉間和階層間不均衡發展趨勢。從地域看，東部沿海發達地區的公共文化服務和中西部地區相比，無論是在覆蓋面還是服務的有效性方面都更勝一籌。2010年，浙江省鄉鎮綜合文化服務站基本實現全面覆蓋，但在我國中西部地區，西藏鄉鎮綜合文化站僅占全區鄉鎮的22%，還存在很大的缺口[6]；從城鄉格局來看，城市明顯比農村更有優勢，農村和基層鄉鎮由于公共文化服務供需錯位的結構性困境，公共文化服務普遍不足。從階層來看，低收入階層和文化素質相對較低階層的工人、農民、個體勞動者，他們中的大部分并沒有獲取公共文化服務的場所和設施。而文化素質較高的階層多生活在大中城市，不乏公共文化服務場所和設施，再加上他們自身具備一定的信息獲取能力，可以享受到的公共文化服務內容更全，形式更多樣。

1.2公共數字文化服務現狀

隨著網絡技術的發展，公共文化服務建設的新型文化空間——公共數字文化服務體系開始出現并發展。就目前來看，我們公共數字文化服務主要由全國文化信息資源共享工程、數字圖書館推廣工程、公共電子閱覽室等構成。現在我國公共數字文化服務體系已經具備了一定的規模，初步實現了面向基層讀者的數字文化服務保障。

截至2013年，文化信息資源共享工程已建成1個國家中心，33個省級分中心，2843個市縣支中心，29 555個鄉鎮（街道）基層服務點，60.2萬個行政村（社區）基層服務點，部分省（區、市）村級覆蓋范圍已延伸到自然村。同時，公共電子閱覽室也建成42 654個，其中鄉鎮27 706個，街道2282個，社區12 666個，為未成年人、老年人、農村進城務工人員等特殊群體提供了便捷的數字文化服務[7]。為了滿足基層用戶對公共數字文化服務的需求，農家書屋也在探索數字化轉型，2013年就建成各類數字農家書屋1.75萬個，其中衛星數字農家書屋超過1.5萬個[8]。

2公共數字文化服務模式分析

2.1政府型模式

公共文化服務是政府公共服務的重要組成部分，政府必須要發揮主導作用，以保障和實現城鄉居民的基本文化權力。因此，我國公共數字文化服務體系的各類模式中，政府型居主導地位，像國家公共文化服務體系示范區（項目）建設、全國文化信息資源共享工程、智慧城市建設中的智慧文化服務等。本文僅以國家公共文化服務體系示范區(項目）為例對政府型模式進行分析。

2011年由文化部、財政部共同開展的國家公共文化服務體系示范區（項目）的創建，旨在在全國創建一批網絡健全、結構合理、發展均衡、運行有效的公共文化服務體系示范區，這為我國公共數字文化服務體系帶來了新的機遇。一是通過示范區的建設，中央和地方政府的資金投入為公共數字文化服務提供了保障。我國首批中央財政示范區創建補助資金有3.05億元，若加上31個示范區創建城市財政資金投入就已超過100億元，推動了公共文化設施建設大幅度提速，集中解決了長期以來制約公共文化事業發展的一些突出矛盾和問題[9]。二是資源的共建共享機制將日益完善，公共數字文化服務體系可實現資源、技術和人才等方面的共建共享。三是強化了基層公共數字文化服務的功能。全國首批“創建國家公共文化服務體系示范區”之一的浙江省寧波市鄞州區，經過建設和發展已經基本形成了覆蓋城鄉的數字文化服務體系，基層群眾可以通過多種方式使用文化信息資源及享受數字圖書館、數字文化館、數字博物館、數字美術館等的資源服務等。

2.2公益型模式

公益型模式提供的自然是公益性的數字文化，而公益性的數字文化理應是由政府主導提供的，以滿足普通大眾的基本數字文化需求為目標。公益性的文化傳播平臺，我國主要有公益數字圖書館，像浙江省內由政府作為主要投資主體建設的麗水市網絡圖書館、寧波市數字圖書館、浙江省網絡圖書館等。公益數字博物館，比如金鑾博物館，以及數字圖書館推廣工程、全國文化信息資源共享工程等。

世界最大的公益數字圖書館——全球數字圖書館（http：//www.ulib.org），其中國分站CADAL（http://www.cadal.zju.edu.cn）早在2007年底就完成了107萬冊圖書的數字化。由于CADAL提供的數字資源傾向于學術領域，主要針對高端信息用戶，對普通用戶的可及性不夠。有一些區域性的公益數字圖書館，主要數字資源由采購和自建構成，力求滿足一定區域或針對一定用戶群的文化信息需求，像麗水市網絡圖書館。麗水市網絡圖書館由麗水市人民政府主辦，麗水學院圖書館、麗水市圖書館、教育局以及中國電信公司麗水分公司等單位共建，電子資源實現了全市免費共享。同時，建設單位利用這個平臺的資金、設備和人才資源，開發了一系列麗水特色的涉農和科技數據庫：麗水市農業專家知識系統、微電機行業專利數據庫、竹產業知識庫和帶鋸床和特色機械裝備知識庫等。

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3公共數字文化服務體系建設與政府行為優化

3.1構筑多元主體共生治理的制度框架

當前我國公共文化供給中的“一元”主體格局，存在權力尋租，公共部門壟斷等現象，導致了公共文化服務的效率低下，再加上政府公共文化服務供給能力的有限性限制并降低了公眾的信息滿足度，第三部門、私營組織及個人的介入成為必然趨勢。雖然探索公共文化服務的市場化和社會化道路，發揮市場機制配置資源的優勢，不失為一條可行路徑。但還要有大量非營利民間組織介入到公共文化服務領域，才能彌補公共服務領域的“市場失靈”和政府服務的低效。因此，今年我國國務院也開始著手研究推進政府向社會力量購買公共服務。換言之，具有公益性的公共文化服務，要形成政府、企業和第三方力量“共同治理”的結構，才能優化政府與社會資源，提高公共文化服務的效率和水平。

綜合國內外的經驗，構筑我國公共文化服務的多元主體共生治理的框架，可采用以下幾種方式的組合模式：一是政府型供給，又稱權威型供給。政府是公共文化服務供給的主體，理應承擔政策的制定、資金的供應和生產安排等角色責任[10]。二是商業型供給。由政府以委托生產、合同外包和特許經營等方式，讓營利組織參與公共文化服務，交由市場決定商業性文化的原則向社會提供產品或服務，政府對其進行監管。三是志愿型供給。以志愿與非營利組織或私人部門為主體的志愿型供給模式，是公共文化服務體系中的一支重要力量。關于這一點，可以借鑒北美、西歐及日本在政府主動尋求社會對公益性文化支持方面的成功經驗，讓社會第三方力量來分攤一部分公共文化服務，提高公共文化服務的普及性、覆蓋率，以及有效性。像浙江省出臺的《浙江省建設文化大省綱要（2001—2020）》，鼓勵社會力量捐贈公益性文化事業，取得了良好的社會效益。

3.2構筑多層次的公共文化人才體系

目前我國公共文化人才存在諸多問題，比如人才總量嚴重不足、結構失衡、人才流動體制不暢、人才發展機制不夠完善等。但人才是公共數字文化服務的基本保障，因此構筑多層次的公共文化人才體系是適應數字化時代文化服務新形勢和任務的需要。推進人才工作立法，建立和完善公共文化人才的培育機制，形成開放性、層級間自由流動的公共文化人才體系，探索政府主導的文化志愿服務的模式不失為一條可行的路徑。

構筑多層次的公共文化人才體系要有法規和政策的支持，但我國的人才工作立法比較滯后。現階段，要深入研究文化人才發展環境和公共數字文化服務體系建設的現實需要，在借鑒其他國家經驗的基礎上，盡快出臺和完善文化人才培育、引進和使用的相關法律法規和政策措施。有了政策的支持，再根據文化人才培養模式的特有性，對不同專業人才實行不同的培養方式，構筑適合我國的多層次的公共文化人才體系，以更好地滿足不同階層公共文化服務的需要。如對一些需要口手相傳的像畬族民歌、民俗文化的傳承與傳播人才，可以采取現代“學徒制”培養方式；而對文博圖書專業人才則應該采取以專項研究為平臺的培養方式[11]，比如麗水市借助麗水市網絡圖書館建設項目，以集聚全市主要文化單位和部門文博圖書專業人才的方式，不僅完成了全國第一個面向全市免費開放的公益性數字圖書館的建設，同時還挖掘和培養了一大批有能力、專業技術強的青年文化人才，很大程度上提高了麗水轄區內公共文化服務的滿足度。

一個多層次的能高效運行的公共文化人才體系，不僅要形成層次合理的人才結構，還要有一支專門從事社會文化公益事業的群眾性隊伍。區、縣文化館和社區文化中心，特別是鄉鎮和農村基層文化設施內要推廣建立公益文化志愿隊伍，以志愿者的文藝專長和藝術才華，為社會和大眾提供無償的文化服務。據不完全統計，目前我國已組建文化志愿服務團隊2000多支，登記在冊的文化志愿者人數突破30萬，已成為我國公共文化服務體系建設的重要補充力量[12]。由于我國的文化志愿服務歷時不長，隨著社會需求的日益增長，對文化志愿組織的運行提出了更高的要求。從國家層面來看，政府要為社會公益文化志愿服務群體提供法規和政策支持，建立與國際和國內接軌的運行機制和管理制度，為公益文化志愿組織的產生與發展創造政策和制度環境。另外構建和完善公益文化志愿者的教育、培訓制度和激勵機制也至關重要。比如通過規范化、專業化的教育培訓，提高公益文化志愿者應對群眾具體文化需求的能力，提供有生命力和可持續的文化志愿服務。以多樣型的精神激勵和物質激勵結合的方式和社會回報制度，推動文化志愿組織的可持續發展。

3.3建立有效的公民參與機制

提高公民的廣泛參與是保證公共選擇最優化的重要因素，而讓公民參與到公共文化服務體系的建設中，是實現公民文化權力的需要，也是政府公共管理職能之所在。較之以前，我國公民在參與公共文化活動的廣度和深度上都有所發展，特別是在上海、北京、浙江省和廣東省等發達地區的主要區域，公民參與文化活動的場所、文化服務數量增多，文化服務形式日益多元化。但在我國的廣大基層（特別是農村地區），由于經濟制約及民主和人權等觀念障礙，文化領域的公民參與在實踐中還存在很多問題。正是我國文化領域公民參與機制的不完善，沒能為文化決策帶來更多有效信息，導致了公眾文化需求偏好與政府公共管理部門提供的文化產品對接不上的問題。

綜合國內外文化領域公民參與的方式和成效，結合我國公民參與現狀和實際，在文化領域構建有效的公民參與機制可以從以下幾方面著手：首先，營造具備社會普遍參與的政治文化，培養參與主體的文化參與意愿和能力。像北京、上海、廣東省和浙江省的主要地區出臺了大量相關的政策法規支持公民參與，公民參與文化活動的場所、文化服務數量增多，文化服務形式日益多元化，不同階層用戶群基本上可以享受免費、平等、均衡的公共文化服務權力。其次，將公民參與制度提高到最高法律位階，設計一個利于民眾參與的，并且有效和公平的組織結構，保證公民參與的便捷性和合法性。事實上，公共文化領域的公民參與與其他領域一樣，是一個非常困難的實踐，但是我國政府正在向有限、有效、有責的服務型政府轉變，這又為公民公共文化參與的普遍實現創造了條件。第三，選擇合適的公民參與方式，提高公民參與的有效性。浙江省安吉建立的由領導、專家和群眾相結合的決策機制可以為國家和其他地區提供借鑒[13]。另需要根據公共文化決策的重大、一般等不同級別，選擇社會征詢、專家認證、公示聽證制度、公民調查、關鍵公眾接觸、咨詢委員會議、由公眾發起的接觸、公民會議、協商和斡旋等公民參與形式，讓公民能表達自己的文化需求，進而增強公共文化服務的有效性。

4結語

自2012年文化部、財政部聯合發布《關于進一步加強公共數字文化建設的指導意見》開始，我國公共數字文化服務體系建設的網絡已經鋪開。全國文化信息資源共享工程形成了覆蓋城鄉的服務網絡，再加上公共電子閱覽室、數字圖書館推廣工程等讓數字文化突破了物理上的障礙，基本上可以滿足不同層次的文化需求。但是公共數字文化服務的普及性和便利性還沒有完全融入基層，特別是農村地區，需要進一步加強政府在公共文化建設中的責任，積極發揮政府職能，切實保障公民文化權益的有效實現。

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