亞洲多邊合作的發展變化與中國的對策

周方銀

亞洲多邊合作作為一種國際關系實踐，在歷史上早已存在。但它作為一種具有普遍性的國際關系現實，并引起國際關系學界以及各國政府的重視，則更多的是在20世紀90年代之后。國家是多邊合作的基本行為體，多邊合作的基本功能是協調國家行為，在此基礎上推進國家之間的合作，更好地實現相關國家的利益。同時，多邊合作均建立在具有普遍性的行為原則之上，并高度重視國際機制的作用，尤其是重視國際機制在協調國家行為、促進國際合作方面的作用。

亞洲多邊合作的發展

及其面臨的問題

冷戰結束后，亞洲特別是東亞地區的多邊合作發展迅速。其中的一個重要表現是許多重要的合作組織和合作機制的建立和發展。如1992年開始倡議啟動的亞洲相互協作與信任措施會議，1994 年成立的東盟地區論壇，1995 年開始的亞歐會議，1997年開始的東盟與中日韓領導人非正式會晤機制（以及與此相配套的外長會議和財長會議等），1999年開啟的中日韓三國領導人在“10+3”峰會期間的會晤機制，2001年在“上海會晤”機制基礎上成立的上海合作組織，2003年啟動的六方會談，2005 年開始的東亞峰會，等等。可以說，在20世紀90年代，亞洲特別是東亞地區的多邊合作組織和多邊合作機制如雨后春筍般迅速出現，為地區合作帶來了新的面貌。這些功能既存在一些差異又有一定重合性的多邊合作機制的出現，為本地區的發展以及很多地區國家面臨的共同問題的解決，提供了難得的機遇和有效的平臺。

通過回顧亞洲多邊合作的發展歷程，可以發現，其發展最迅速和最順利的時期是在1997年亞洲金融危機之后到2010年美國“重返亞洲”之前，特別是1997—2005年之間。這一時期，亞洲多邊合作呈現良好的勢頭，其原因如下：

一是亞洲多邊合作具有比較明顯的危機驅動特點。1997—1998年的亞洲金融危機為東亞各國在危機中啟動互利合作機制提供了重要動力。正是在這一背景下，首次東盟與中、日、韓領導人會議于1997年12月在馬來西亞首都吉隆坡舉行。這次會議既是中國外交由雙邊主義轉向多邊主義的一個轉折點，也是東亞合作進入新發展階段的標志性事件。危機驅動的背后，體現的是本地區國家對于開展高水平多邊合作的強烈現實需求。

二是中國對地區多邊合作采取了十分積極的態度，而周邊國家則普遍歡迎中國參與地區合作。20世紀90年代中期以后，中國對國際機制的態度發生了重要變化，由消極向積極轉變。同時，中國對國際機制的參與也得到了周邊國家的普遍歡迎。在此背景下，中國逐漸成為東亞經濟合作的倡導者、維護者和推動者。中國與東盟國家積極協商和簽署自由貿易協定，并于2010年率先建成中國—東盟自由貿易區（CAFTA）。中國的舉措也促使日本、韓國不斷加強與東盟的經濟合作。與此同時，中國在上海合作組織、六方會談等地區多邊機制中也發揮了十分重要的作用。

三是外部大國特別是美國對東亞地區合作持漠不關心或者默許的態度。克林頓時期，美國外交政策的重心并沒有放在亞太地區。在小布什時期，受“9·11”事件影響，美國外交政策的重心迅速轉向反恐，導致在比較長的時期內，美國政府對東亞地區合作采取漠視的態度。美國對東亞事務的相對漠視，以及在反恐戰爭背景下較為穩定的中美關系，為東亞地區多邊合作的快速發展提供了相對寬松的外部環境，使其在內生動力的驅動下得以迅速推進。

隨著中國經濟的持續快速發展，中國總體經濟實力發生了從量變到質變的提高，中國在東亞地區的經濟影響力穩步上升。在此背景下，東亞地區多邊合作的一些有利因素逐漸消失，不利于本地區多邊合作的因素逐漸抬頭，主要表現在以下幾個方面：

一是日本對中國在本地區影響力的擴大持日益消極的態度。在中國經濟影響力日增的背景下，日本對地區主義的態度逐漸具有更多應對中國影響力的性質。日本的一個重要戰略意圖是阻止在東亞地區形成以中國為中心的封閉的地區主義，試圖通過引入外部大國稀釋中國在本地區的影響力，以這種方式阻礙中國在本地區主導權的形成。這比較集中地體現為東亞合作模式中的“10+3”與“10+6”之爭。

二是東盟國家逐漸產生對自身中心地位旁落的顧慮。1997年以后一個比較長的時期，東盟處在東亞地區合作的中心地位。中國也積極支持和維護東盟在地區合作中的中心地位，由此在東亞地區多邊合作中形成了一種十分少見的“小馬拉大車”的局面。但隨著中國經濟體量不斷增大，中日主導權之爭的逐步冒頭，以及東盟主要國家印度尼西亞內政發生變化，這些因素都降低了東盟在地區合作中的影響力。在此背景下，東盟很多地區合作政策的著眼點，已經不是如何更好地推進合作，而是更多地注意實現“大國平衡”，讓大國之間互相牽制，試圖通過這種方式為東盟創造更大的戰略空間。而東盟對中國的政策也表現出比較明顯的戰略對沖的性質。一些東南亞國家在一段時期內采取所謂的“經濟上靠中國、安全上靠美國”的在中美之間兩面下注的騎墻政策。它們一方面試圖通過從與中國的經濟合作中獲取利益，同時又對中國進行一定戰略防范。這樣一種戰略與政策思路，無疑會對地區多邊合作的方向和方式產生多重影響。

三是美國亞太“再平衡”戰略的影響。自2009年美國高調宣布“重返亞洲”以來，美國加大了對亞太地區的重視程度，更深入地介入亞洲事務，加強與亞洲盟國和其他國家的安全關系，力圖恢復和加強美國在這一地區的主導地位和影響力。從全球戰略的層面來看，亞太“再平衡”是美國為了在變動的國際環境下，通過在世界主要地區重新對資源進行有效配置，提高資源的使用效率，以加強和鞏固美國的全球領導地位而做出的一項戰略選擇。

美國亞太戰略調整的核心是對美國全球戰略重心進行東移，這一東移不只是簡單地把更多精力和資源投入亞太地區，而且從政治、經濟、安全等領域加大了對中國戰略壓力的力度。它既是亞太地區在世界體系中重要性上升的結果，也是美國在戰略上對中國崛起背景下東亞格局變化所采取的應對方略的體現。

美國亞太“再平衡”戰略的一個重要方面是重新建立美國在本地區經濟事務中的主導地位。美國大力推動“跨太平洋伙伴關系協議”（TPP）談判是一個具有區域戰略意義的政策舉措。通過推動TPP，有助于有選擇性地加強美國與許多東亞國家的經濟聯系，維持美國在東亞地區的經濟影響力。同時，美國可以在這個過程中采取各個擊破的方式，獲取對本地區經濟規則的制定權，并使其成為制約中國的重要手段。TPP是美國深度介入亞洲多邊經濟合作的重要手段，它可以在很大程度上改變地區經濟合作的方式和進程，并在其外溢效應影響下對亞太地區的許多多邊機制產生影響。雖然東盟國家以啟動“區域全面經濟伙伴關系協定”（RCEP）做出回應，但東亞地區合作的態勢與沒有TPP時相比，已經發生了根本性的、在某種程度上是不可逆轉的變化。在未來發展過程中，TPP與RCEP相互之間難以形成有效對接，可能會導致本地區經濟安排長時間內相互難以包容的局面。

當前，亞洲多邊合作面臨的一個重要問題是亞洲國家對國際制度的態度發生了變化。國際制度被許多國家作為高度戰略性的工具使用，一種新地區制度安排的出現不是為了更有效地解決本地區面臨的問題，不是服務于推動本地區國家更有效的合作這樣的目的，而是成為權力競爭的手段和方式。在這種情況下，新制度、新機制的出現，不但不是地區合作往深入和有效方面發展的證據，反而可能使地區合作進一步深陷僵局。當前，東亞地區各種制度安排疊床架屋，功能相互重疊，出現機制過剩的情況，其中的許多制度安排并沒有起到相互補充的作用，而是產生了相互牽制的效果。

亞洲多邊合作的

前景與中國的對策

在美國亞太“再平衡”戰略背景下，未來一段時期，亞洲多邊合作的前景不容樂觀。20世紀90年代初以來的一段時期內，亞洲多邊主義的迅速發展具備了一些基本的有利條件，包括1997年亞洲金融危機后產生的危機感，為多邊合作提供了重要的動力；中國在亞洲金融危機中的表現以及此后推行的睦鄰外交政策，使相關國家之間的多邊合作具有了比較高水平的內部政治互信；此外，美國相當長時間內對亞太地區的忽視，使本地區內生性的多邊合作幾乎沒有遭受明顯的外部干擾。

但從當前的情況看，這些有利條件已經不復存在。從內部動力上來看，當前亞洲已經建立起許多基本的合作機制，如“10+1”、“10+3”、“10+8”，東盟地區論壇、上海合作組織等；在應對金融危機方面，還存在大量的雙邊貨幣互換協議。在危機來臨時，這些機制多少會發揮出一定的作用。由此造成的結果便是，危機在推動亞太地區多邊合作中的作用趨于減弱。其次，在亞洲多邊合作過程中，存在著較為明顯的集體行動問題。一些國家只希望從多邊合作中獲取利益，而不愿承擔推進合作的成本，不愿付出努力來克服多邊合作機制建設過程中存在的障礙。此外，隨著中國崛起，亞洲特別是東亞地區正在經歷權力結構的基礎性變化。地區秩序正處于深刻的轉型過程中，很多矛盾和問題也在地區秩序轉型的過程中涌現。同時，由于對中國實力上升產生警惕和對自身在東亞地區影響力衰退感到擔心，美國竭力對本地區國家之間的相互關系發揮影響，導致本地區國家之間的戰略互信水平處于1997年以來的低點。外部大國的許多政策做法已對本地區多邊合作產生頗為明顯的干擾，如TPP對東亞地區已有的多邊合作形成明顯沖擊，并對東盟本身的凝聚力構成了挑戰。

在危機推動作用降低、集體行動問題凸顯、亞洲國家內部戰略互信不足、外部力量具有很強干擾和牽引作用的情況下，未來一段時期，亞洲多邊合作也許可以在某些具體問題或領域上得到推進，但宏觀架構難有重要改善，也難以實現有效整合。除非中美關系發生重要的方向性變化，本地區多邊合作難以取得重大實質性進展。

在此背景下，中國對亞洲多邊合作可以采取以下立場和做法：

一是承認亞洲多邊合作在中短期內難有重要突破的現實。同時，可以把更大的努力放在如何用好已有的多邊合作機制、如何利用已有多邊合作機制更好地維護中國的利益上。在亞洲多邊合作進程中，中國是很多國家關注的焦點，也是某些國家防范的重點。美國、日本等國在亞洲或東亞地區多邊合作中，具有優先性的考慮之一是不讓中國在多邊合作中坐大。在此背景下，中國對地區多邊合作不必太積極地推動，以免引起更強烈的反制，使地區多邊合作陷入更難解的僵局。也就是說，中國要有積極的姿態，但不必有太積極的舉動。

二是在現有多邊合作機制中，更多地以一個支持者、維護者、促進者和建設者的身份出現。中國應以更大的耐心建設性地參與已有的地區多邊合作機制。在現有多邊合作框架不發生重大變化的情況下，中國應努力通過自身的行為，在多邊合作機制中爭取更多的支持者。同時，地區多邊合作的真正基礎在于穩定的、高水平的雙邊關系。如果未來一段時期，能在發展與周邊國家雙邊關系中取得一些突破性的進展，那么在地區多邊合作大框架不變的情況下，中國在地區多邊合作中的位置和態勢也會得到很大的改善。

三是努力在現有的多邊機制和多邊合作中尋找新的生長點。同時，尋找一些并不會直接激化與美國等大國的矛盾，但中國可以有所作為的空間。2014年召開的亞信峰會是這方面一個頗為成功的例子。近年來，中國外交提出了許多有價值的新理念，如“周邊命運共同體”、“親、誠、惠、容”的周邊外交理念、“總體國家安全觀”，等等。我們可以在已有的多邊合作機制中，對這些新理念進行實踐。通過向舊瓶中不斷注入新酒的方式，逐步推動地區多邊合作內涵的改變。從某種意義上，中國外交新理念獲得成功和國際影響力的關鍵不在于闡釋，而在于如何取信于人，地區多邊合作機制在這方面可以提供重要的平臺。

總體上來說，當前是亞洲多邊合作機制的發展面臨一定困難的時期，但困難不是放棄的理由。只有戰勝現實存在的困難，才能更好地體現中國對地區多邊合作的態度和能力，才能使亞洲地區有一個更為光明的未來。

（作者系廣東國際戰略研究院教授）

（責任編輯：張凱）