“9·11”后美國的反恐舉措及對中國的啟示

陶莎莎　楚樹龍

2001年9月11日，美國發生了造成近三千人死亡的震驚世界的“9·11”恐怖襲擊，隨后，美國立刻開始采取了全面的、系統的、綜合的、持續的反恐戰略，實施各種切實的反恐措施，全力避免恐怖事件再次發生，維護美國的安全。13年來，美國的反恐戰略取得了成就，作為一個相對開放、幾乎人人持有槍支的大國，“9·11”以來的十幾年，美國沒有出現過一次造成超過十人死亡的重大恐怖事件，美國人民生命財產的安全得到了有效保障。美國“9·11”以來十幾年的反恐戰略及實際有效措施值得中國重視和借鑒。

美國的反恐戰略和重要舉措

十幾年來，美國反恐戰略重點突出，意志堅定，措施嚴密，投入巨大，執行有力，取得了較為突出的效果。

一、建立健全反恐安全相關法律

“9·11”后，為了從法律上規范維護國家安全、防范和打擊恐怖活動的措施，根據美國政府提議，美國國會在一個月之后的2001年10月26日迅速通過《愛國者法》，為反恐、維護美國安全制定了較為全面的法律，為政府和全社會反恐、維護國家安全各種措施的實施提供了法律依據。該法案賦予政府有關部門在國內反恐、維護國家安全方面廣泛的權力，規定美國政府、私人機構和民眾在反恐和維護安全方面的責任義務，授權對在美國的外國人和公民的相關通訊活動進行大規模的了解、跟蹤和竊聽，查看民眾電話、上網記錄、私人信件和電子郵件，查看國內圖書館讀者借書和書店、網店個人購書記錄，秘密搜查嫌疑住處等。[1]《愛國者法》對美國個人、企業私人生活、活動和隱私方面的介入是全面的、大規模的、空前的，這在一個傳統上強調個人權利、隱私的國家和社會是第一次。但為了反恐、維護國家和個人的安全，美國絕大多數民眾支持、認可了《愛國者法》。

二、組建“國土安全部”負責反恐和維護國家安全

“9·11”發生后，美國政府、國會和社會各界痛感美國安全部門眾多，各行其是，相互缺乏協調和配合，反恐和安全工作存在漏洞，迫切需要整合眾多的政府安全機構，統一和集中領導反恐和安全工作。2002年國會通過辯論，通過了政府提出的建議，成立“國土安全部”，合并美國海關、邊境和口岸管理、機場安全、聯邦調查局等十幾個政府已有機構，統一領導實施美國的各種反恐措施，維護美國本土安全。國土安全部也即成為美國聯邦政府第15個政府部門，也是除國防部外美國政府雇用人員最多的政府部門。

三、組建“國家情報總署”、設立“國家情報總監”，協調全部情報機構，全力開展針對恐怖主義的情報和信息工作

“9·11”惡性恐怖事件發生后，美國深感情報工作在反恐和維護國家安全的極端重要性，開始強化情報組織和情報工作。舉措之一是在中央情報局等已有情報機構的基礎上，于2005年成立領導和協調全國所有情報機構的“國家情報總署”，設立“國家情報總監”內閣職務，統一領導和協調中央情報局、國家安全局、國防情報局等16個美國所有情報機構。美國情報部門年度預算為500多億美元，超過美國每年外交開支。

十幾年來，美國開展了全面的、系統的、幾乎是無孔不入的國內外情報信息工作，以了解、掌握威脅美國安全的各種動向，防止和制止恐怖、暴力活動的發生。其間，美國情報部門無所不用其極，利用各種技術、能力和途徑，合法及非法地在國內外全面、大面積地收集和跟蹤可疑信息、人員和活動；從美國媒體不斷透露出來的各種電話、網絡、信件竊聽竊看、維基解密、斯諾登事件等揭露出來的美國安全部門對國內外大面積的竊聽，包括對盟國領導人的私人手機通訊等的竊聽。這些做法無疑超越了法律授權，引起美國國內外的很多抗議和反對。但美國政府多次聲稱，正是這些嚴密、大面積的情報信息收集和跟蹤工作，使美國了解和防止了眾多對美國的攻擊行動。

四、采取廣泛的安全防范措施

“9·11”后到過美國的人都知道，美國為了反恐和安全采取了前所未有的全面、仔細、有些甚至是“過分”的措施，以保障安全。1、要求申請美國簽證和入境的外國人留有指紋；2、訪問美國的人報告、登記住址；3、機場等入境口岸實行脫鞋、脫腰帶、甚至搜身的全面安檢；4、進入政府辦公地點等重要場所也實行安全檢查，各公司、私人機構辦公樓都配有保安，進入都需要檢查，甚至安檢；5、所有美國政府及主要公共場所四周建有障礙物，防止恐怖分子車輛沖擊；6、機場、車站、城市主要街道等公共場所保持持續的荷槍實彈的警察巡邏。美國這些歷史上前所未有的防范措施雖然引起很多國內外的反對和抱怨，也確實給民眾的生活、旅行造成一些不便，但它們對反恐和維護安全起到了日常性的保障作用。

五、美國反恐防暴舉措中的問題

“9·11”以來的美國反恐防暴戰略和舉措取得了成功，防止了新的較大規?？植酪u擊的發生，但美國防恐防暴方面仍存在較大的漏洞和明顯的不足。1、槍支管制沒有重大進展，槍支使用導致的傷亡事件時有發生，給人民生命財產造成極大的損失。如康涅狄格州小學槍擊事件、弗吉尼亞理工大學槍擊事件等。近些年來美國出現的槍支暴力事件多為精神出現嚴重問題的人所為，如若恐怖組織和恐怖分子使用槍支從事恐怖襲擊，可能造成更大的傷亡。2、美國機場、火車站各種設施防范嚴密，但地鐵站、商場等人員眾多的地方幾乎沒有任何安檢措施，如果恐怖和暴力分子試圖在人流密集的地鐵、商場等地制造恐怖暴力活動則是較為容易的。3、美國中小學和大學學生眾多的場所如教室等并沒有多少安保人員，發生像俄羅斯那樣恐怖分子劫持學生及造成嚴重傷害事件的可能漏洞很大。4、美國在國內外“反恐戰爭”的擴大化，很多舉措超越國內法，違反國際法，遭到國內外普遍反對，如以反恐和防止大規模殺傷性武器擴散的名義發動伊拉克戰爭、關塔那摩海軍基地虐待犯人行為、在國外非法設立監獄、對國內外包括外國領導人的非法竊聽等。

美國反恐、安全戰略

和舉措對中國的啟示

自2008年拉薩“3·14”事件和2009年新疆烏魯木齊“7·5”事件以來，中國已經進入恐怖和暴力活動的高發期。隨著美軍2011年撤出伊拉克、美國/北約2014年開始從阿富汗撤軍，塔利班、基地組織等各種國際恐怖、暴力組織呈明顯的恢復之勢，恐怖暴力活動呈現從阿富汗、巴基斯坦向中亞、中東、北非等世界各地擴散的趨勢。因此，現在和今后相當長一個時期內，中國將面臨嚴重的反恐和安全形勢。因此，我們需要借鑒國內外反恐、反暴力的做法，吸取國內外經驗教訓，全力強化中國的反恐和安全工作，維護國家和人民生命財產的安全。

一、設立中國的反恐法，建立全國性反恐防暴體系和機制

可視中國現在和今后一個時期反恐的需要來確定統一的反恐反暴力法律。美國有不同的制度和體系，在美國，政府的行動一定要有法律的依據。中國雖然有各種維護安全的法律，但也應更有針對性地適時通過反恐反暴力反極端勢力犯罪的相關新法律。從近年來中國恐怖暴力事件的教訓和今后反恐防暴的工作來看，中國目前需要制定一部全面、嚴格、細致的反恐防暴反極端勢力法，以從法律的角度界定各種恐怖、暴力、極端罪行，嚴格要求公私單位實施嚴格的反恐防暴措施，如以法律條款的形式規定，人員較多的建筑物內和公共場所必須設立足夠數量的保安配置和值班制度。

二、較大規模地增加反恐防暴投入，增強人力、物力和財力的保證，加強國家和社會反恐防暴能力建設

恐怖暴力活動給人民生命財產造成嚴重的損害，給國家安全和社會政治穩定帶來嚴重的威脅，是我們國家安全和人民生命財產、社會穩定最主要和緊迫的威脅。這一威脅將長期存在。因此，必須把反恐防暴作為當前和今后長時期內國家安全和社會穩定最主要的工作和國家安全戰略的重要內容。

中國過去長期是一個相對和平、安定的國家，恐怖暴力活動不多，因此全國應對恐怖暴力活動的意識不強、警惕性不高、力量不足、防范應對體制措施不夠得力。針對這種情況，我們必須在較短的時間內改變這一不利局面。

第一，較大規模地增加反恐防暴投入。政府財政要增加安全投資，制定法律，要求私營部門和單位增加相關人力、物力和財力投入。

第二，較大規模增加警力。在國際國內恐怖暴力活動已成為世界長期嚴重威脅的情況下，較大規模地增加警力不但是必要的，在當前的國內安全形勢下，也是會得到人民群眾支持的。在恐怖暴力活動多發的邊疆少數民族地區，應在村一級開始設立常設專業反恐防暴力量，如包含兩個班的建制和武力配備。

第三，除增加某些公共開支外，補貼、支持措施不僅到部門、機構和單位層次，還要到人。對工作在一線的反恐防暴人員應增加福利待遇，鼓勵、支持他們為維護國家安全和社會穩定、保護人民生命財產盡職盡責。

三、科學、嚴密部署警力，重在防范、威懾恐怖暴力活動，建立健全全國、全民反恐防暴體系

國內外已有的經驗教訓表明，一旦恐怖暴力事件出現，無論多么快速有力地制止都可能給人民生命財產造成難以挽回的損失。反恐防暴的重點在于預防，使恐怖暴力分子難以找到縫隙制造恐怖暴力事件。

因此，在當前形勢下，中國必須較快地采取有效舉措，建立全國性的全面、有效、有力、嚴密的反恐防暴網絡和機制。

第一，科學、嚴密部署警力。首先應在機場、火車站、地鐵、大型商場、主要街道等人口密集的場所，特別是在白天人員較多的時候視情況每站、每個入口部署相應警力，防止恐怖暴力事件發生；要求落實幼兒園、小學、中學、大學在入口處、教室樓等人員集中的場所配備相應數量的保安人員，在大門口、樓口、教室等易于觸及的地方安裝報警裝置，一旦發現恐怖暴力分子立刻向整個單位報警，組織大家避險，報警裝置應與當地公安部門建立直接聯系。同時在這些場所設立障礙物，防止恐怖、暴力分子使用車輛沖擊民眾。

其次要在各村、街道以上地方建立或加強公安等安全力量。在主要地區、場所、街道設立或加強24小時機動和固定相結合的巡警制度，防止和及時制止恐怖暴力活動。在這方面要堅持長期作戰，不能像搞運動似的一陣風。同時，這些反恐防暴人員應配備足夠警械裝置和具備足夠能力。各地、各場所部署的警力應時刻保持高度戒備狀態，嚴防恐怖分子奪取槍支彈藥；其他保安人員也應裝備具有抵抗力和反擊能力的警械裝備。

第二，加強交通要道檢查，控制恐怖、暴力分子的流動。在新疆等容易出現恐怖暴力事件的地區大規模增加警力，在鄉鎮之間、城鄉之間、城市之間、省區之間的公路、鐵路、航空、水路等所有交通要道設立24小時檢查站制度，嚴格檢查所有進出車輛和人員；密切關注、跟蹤可疑人員的旅行和活動信息。

第三，依法嚴格控制管理槍支彈藥等武器和冷兵器。依法嚴禁民眾持有槍支彈藥、管制刀具，以及易燃易爆物品，并定期檢查和收繳，尤其在重點地區嚴密排查；對非法持有的一經查出依法從嚴處理。

第四，全力加強情報、信息工作。少數民族地區的公安、安全等部門的干警、安全保衛人員應學習、掌握所在地區的民族語言。缺乏對當地民眾語言的了解就不可能真正掌握當地恐怖、暴力組織、人員及活動的動向，也不可能同當地少數民族群眾交心、交流，真正融洽地相處。公安、安全部門應采取各種辦法和手段接觸恐怖暴力組織和團伙，獲取第一手信息，掌握動向，制敵于先。

四、教育、培育公民個人防范意識、知識和能力

無論采取多少有效措施，都無法做到萬無一失，完全杜絕恐怖、暴力事件的出現。因此，要在小學、中學、大學和社會各單位進行反恐、防暴安全教育，使每個公民具備必要的安全常識和一定的維護自身安全、同恐怖暴力分子進行斗爭的能力。在恐怖暴力事件發生時采取各種可能的措施，把恐怖、暴力、極端活動造成的損失，特別是人民生命損失減少到最低限度。

五、標本兼治，消除恐怖暴力極端勢力生存的土壤和條件

要取得反恐、防暴、反極端勢力斗爭的勝利，必須標本兼治，既要有效應對恐怖、暴力、極端活動，又要努力鏟除其滋生的土壤和條件。一個國家和社會不可能完全杜絕恐怖、暴力、極端活動的產生，但應做到使恐怖、暴力、極端勢力得不到民眾的認可和支持，而是遭到各民族民眾的唾棄和反對。因此，要在輿論和宣傳上做好工作，在新疆、西藏等少數民族地區和全國打一場長期性的反恐、反暴力和反極端勢力的人民戰爭，造成這三種勢力成為過街老鼠，人人喊打的局面。最近在新疆和田地區出現的數萬民眾自發參與搜捕恐怖暴力犯罪分子的可喜現象應是我們努力的方向。

第一，通過報紙、電視、廣播、網絡和在公共場所展示文字、圖片等形式，揭露恐怖、暴力、極端活動殘忍傷害各族群眾的罪行，使各族群眾仇視、痛恨這三種勢力及其犯罪活動，使三種勢力在社會處于完全孤立的境地。

第二，通過政府和宗教界大張旗鼓地宣傳主流宗教教義，揭露、批判極端宗教思想和主張。把國內宗教極端思想與塔利班、基地組織和國外各種極端勢力聯系起來，使社會各界看清宗教極端勢力的反人類、反人性的本質。

第三，在恐怖、暴力、極端勢力活躍的地區，要嚴格控制偽宗教組織和網絡。堅決取締極端宗教組織，堅決制止其非法活動。在這些地區，在一定時期內應該對網絡進行一定限制和嚴格審查與監控，防止宗教極端思想和主張在網絡上傳播。

第四，在邊疆少數民族地區，要加大政策傾斜力度，使廣大各族民眾安居樂業，熱愛祖國，擁護黨和國家大政方針，反對恐怖、暴力和極端思想及活動。應當承認，在市場經濟條件下，一些地區和一些民眾在一定時期處于較為不利的地位，生產和生活可能較長時期處于困難狀態。對此，不能僅僅依靠市場這只看不見的手，更不能聽之任之，視而不見，必須充分發揮政府這只看得見的手的作用。過去我們在較為困難的條件下都能實行對邊疆少數民族地區的傾斜政策，現在和未來更應加大對邊疆少數民族地區的政策傾斜和支持力度。要大規模地在民生方面加大財政投入，在教育、就業、醫療、養老等方面加大對邊疆少數民族地區的支持和保障力度，使廣大邊疆少數民族地區的民眾由衷地擁護、熱愛黨、政府和國家，痛恨破壞社會和諧、穩定和發展的恐怖、暴力和極端活動。這樣就使恐怖、暴力、極端活動陷入各族民眾人民戰爭的汪洋大海之中。

因此，在邊疆少數民族地區，應首先抓民生、抓就業、抓社會福利保障，其次才是抓項目、抓投資、抓經濟發展。民生重于經濟發展，重于投資建設項目。不管規模多么宏大的投資和建設項目，如不能直接、顯著地提升邊疆少數民族地區各族群眾生活水平和社會福利保障，都無助于地區的和平穩定以及長期的發展。

第五，邊疆少數民族地區的各級領導和干部要真正深入各族群眾，深入基層，與各族群眾交心、交朋友。中央應明確要求邊疆少數民族地區公務人員都要學習、掌握當地少數民族的語言，堅持雙語教學和工作；各級領導和干部還應學習、了解當地的各種宗教，尊重、保障正當合法的宗教及活動，同教友交朋友，同合法的宗教融合和諧。要學習、尊重少數民族的語言文化和風俗習慣，使各族群眾感到自己的語言文化和權益、尊嚴得到尊重和保障，從內心擁護、贊成、支持國家和政府，反對反國家、反社會的暴恐事件和“三種勢力”。邊疆少數民族地區的最終穩定發展也必須依賴于這些地區的民主、法制建設來保障。

近幾十年來，很多國家和地區都經歷了較長時期的暴恐活動猖獗、反恐反暴力斗爭艱巨的時期，如英國、美國、俄羅斯、中東等。對此，中國要有相應的認識，要有堅持長期斗爭并應對錯綜復雜局面的準備。

世界反恐、反暴力的長期斗爭實踐也證明：恐怖、暴力活動是反人類、反道德、反世界的罪惡行徑，遭到全世界人民的堅決反對，是注定要失敗的。同時，各國、各地區的反恐、反暴力斗爭都是長期的，艱巨復雜的，需要做長期、全面、持續、仔細、嚴密的工作和努力。中國人民在中國共產黨和政府的領導下，采取堅定有力的行動和部署，不斷吸取國內外已有的反恐、反暴力斗爭的經驗教訓，一定能取得反恐、反暴力斗爭的勝利。

（第一作者系清華大學公共管理學院

國際戰略與發展研究所博士后；

第二作者系清華大學公共管理學院

國際戰略與發展研究所所長，教授）

（責任編輯：徐海娜）

[1] http：//www.usapatriotact.com/2001-10-26