依法治國，四中全會需解決五大問題

孟立聯

今 年10月召開的十八屆四中全會，將對全面推進依法治國需要解決的重大問題做出決定。這些問題包括哪些，解決的方向又在何處？

建設社會主義法治國家，并不僅僅指完善社會主義法律體系，也不僅僅指司法體制改革、依法行政等問題，而是涉及到黨、人民在法治國家中的地位問題。可以預料，十八屆四中全會將就這些問題作出決定。

正確處理黨的領導在依法治國中的地位問題，落實“黨在法內”

黨的領導與依法治國是建設社會主義法治國家的核心問題。“黨在法上”還是“黨在法下”一直是社會主義國家必須解決但又沒有徹底解決的基本關系問題。以言代法、以權代法的客觀現實的存在，根本原因還是部分地方把黨的領導凌駕于法治之上，把權力凌駕于法律之上。雖然憲法沒有明確寫“憲法至上”，但憲法條文的字里行間無不表明“憲法和法律的權威”。其實《中國共產黨章程》規定更加明確，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”表明了“黨在法內”而不是“黨在法外”。

問題是，雖有“黨在法內”的憲法原則和黨章規范，但由于“黨在法內”缺少法律的規范，也給了任意解釋的空間和理由。可以說，這是部分地方黨委凌駕于法律之上的重要原因。因此，十八屆四中全會當首先解決“黨在法內”的機制與制度問題，搭建黨的領導與國家治理體系的法律框架。完善黨的活動的具體法律規范，可期于四中全會后提上日程。

正確解決依法治國與建設中國特色社會主義的關系問題，保障社會主義制度不被顛覆

2013年10月7日，習近平在印尼出席亞太經合組織工商領導人峰會時強調，中國是一個大國，決不能在根本性問題上出現顛覆性錯誤，一旦出現就無法挽回、無法彌補。

何謂顛覆性錯誤？莫過于顛覆社會主義制度，顛覆中國共產黨的領導。顯然，全面推進依法治國是以保障中國共產黨的執政地位、保障中國特色社會主義制度為前提的。

在“黨在法內”的法治國家框架里，保障黨的執政地位不動搖，保障社會主義制度不改變，也應采取法治方式，即完全徹底地落實憲法。因此，十八屆四中全會是否設立憲法監護委員會或憲法法院，對不落實、違法、否定憲法規定的，明確法律責任，值得期待。

全面解決權力機關與行政機關的法律關系問題，推進人民當家作主落地

厘清法律制定者與法律執行者的關系，明確政府（行政機關）來源于人民的授權，限制法律執行者的立法權限，是十八屆四中全會應該解決的又一重大問題。需要注意的是，中國法律文本相當粗糙，不少法律文本可以說是法律性質的規范性文件，操作性差，執行力弱，這也是行政法規、地方性法規大行其道的重要原因。故而實行人大代表職業化，完善一年一次例會的全國人民代表大會會議制度也勢在必行。

全面解決有法不依、執法不嚴、違法不究的問題，樹立法治的權威

有法不依、執法不嚴、違法不究是中國法治建設中的突出問題，也是貪腐猖獗的重要根源。形成此種局面，有司法體制方面的問題，如司法地方化，更重要的恐怕還在于把司法作為社會治理的一張牌，而不是作為社會治理的一根支柱。“牌”出不出，什么時候出，怎么出，某種程度上取決于政治或管理需要，而不是按照憲法和法律的規定出。如此，法律就成了任人打扮的小姑娘，法治也逐步失去了權威。法治不昌，自然人情、關系盛行，各種“網”的編織、擴張及橫行霸道便不意外了。

“努力讓人民群眾在每一個司法案件中都能感受到公平正義”，是建設社會主義法治國家的內在要求，也是社會主義法治國家的衡量標準。實現公平、正義，前提是按照憲法和法律的規定，有法必依，執法必嚴，違法必究。如今，把涉訴、涉法信訪納入法治軌道，地方法院、檢察院人財物上收省統一管理，落實司法責任制都有積極意義，但還不足以樹立憲法和法律的權威。十八屆四中全會需要解決的一個重大問題就是，在黨的領導下，在國家權力結構配置中建立立法、執法和保障法律實施的體制與制度。

全面推進改革“于法有據”的問題，保障改革不回潮

習近平指出，“凡屬重大改革都要于法有據。”某種程度上，改革是一個破舊立新的過程。破舊，既包括體制機制，也包括以體制機制為依托、依歸和支撐的法律制度、具體法律。所謂于法有據，就是改革要在著眼于中國特色社會主義制度的自我完善、著力于實現在黨的領導下國家治理體系和治理能力的現代化、著重維護憲法關于公民權利、基本制度的規定的同時，使重大改革措施與立法、修法同步進行，充分發揮法治的引領和規范作用，扎實推進國家治理體系和治理能力的現代化、法治化。因此，按照憲法原則、黨的領導和人民當家作主的內在規定性以及國家治理體系和治理能力現代化的目標，推進改革的法治化進程，防止改革進程出現反復、改革措施出現回潮。這就是黨的十八屆四中全會要解決的又一重大問題，即改革與法治同步，防止改革與法治脫節，防止把改革與法治搞成“兩張皮”。

在“黨在法內”的法治國家框架里，保障黨的執政地位不動搖，保障社會主義制度不改變，也應采取法治方式，即完全徹底地落實憲法。