事業單位分類改革謹防陷誤區

張群群

作為事業單位改革的一個組成部分和重要配套措施，《事業單位人事管理條例》已經從7月1日起正式施行，“條例”明確提出了國家對事業單位將按照分類改革的思路加以推進。在實踐中，有一部分事業單位對這項改革的宗旨、目標、思路以及自身的組織性質和類別歸屬，還存在著許多模糊甚至錯誤的認識。當前在單位分類和實施改革以及施行《事業單位人事管理條例》的過程中，的確有必要提醒改革決策者和執行者們，一定要防止使事業單位的分類改革陷入種種誤區。

誤區一：局限于國家與市場的二元論

已經實施和正在推進的事業單位改革，基本上要遵循政事分開、事企分開和管辦分離的大原則，對現有事業單位按照主要承擔行政職能、主要從事公益服務和主要從事生產經營的職能特點，進行分類改革，同時配套養老和人事制度改革，輔以調整和完善財政政策。對現有事業單位進行類別劃分所采取的三分法（行政類、公益類和經營類），在一定程度上體現了改革思路設計上的國家（政府）與市場的二元論思想。

這種二元論思想，首先表現在對體制結構的理解上堅持政府與市場“兩分”的傾向；其次表現為對組織職能的理解（市場經營或行政與公益）；最后表現為對事業單位運行機制的區分，即靠政府財政供養、靠市場資源，或是同時腳踩政府和市場這兩條船。

目前的改革若能從現有的公辦事業單位的龐雜組織中，把主要承擔行政職能和主要從事生產經營活動的機構分離出去（分別轉歸行政體系或轉制為企業），以實現政事分開和事企分開，無疑具有重要意義。不過，假如把這種框架繼續套用在公辦事業單位的改革上，就容易忽視事業單位自身的復雜性和社會事業發展的內在邏輯。公辦事業單位的改革畢竟不同于以往國有企業的改革，加之公共服務和社會公益事業的特殊性，對于許多長期從事公益服務的事業單位來說，的確很難甚至無法在政府與市場兩者中間決斷地做出二選一式的抉擇。

在現有的改革思路、人們對政策的理解以及習焉不察的思維定式中，對體制結構和組織性質的理解，往往是政府與市場非此即彼，很少注意社會視角，大多沒有充分重視全面系統的組織生態——政府組織、市場組織和社會組織共生共榮。而這三種組織還存在

著交叉重疊的情況，其中兩兩交叉和三者重疊的部分，恰恰是多種多樣的公益性服務組織蓬勃發展、大顯身手的適宜空間。

現有的事業單位分類方案，雖然結合了產出（職能）視角和投入（資源配置）視角，即依據投入——產出的綜合評判標準，但體現的仍是國家與市場二元論的邏輯，基本上沒有體現出社會邏輯，特別是沒有一以貫之地明確堅持非營利組織視角。

在某種程度上，國家與市場的二元論框架，局限了我們對事業單位改革特別是公益性事業單位的組織屬性和發展空間的認識視野。

誤區二：高估公益性的價值和可靠性

相關政策文件中強調嚴格按照社會功能劃分現有事業單位類別，并具體分為行政類、經營類和公益類。

在過去相當長的一段時期內，事業單位從行政機關的附屬物演變成在資源配置上可同時獲取政府的公共財政資源和市場領域私人資源的組織，并且在政府與市場之間游走。有些機構如魚得水，左右逢源；有些機構可能偏離了原來的組織宗旨，甚至走向了自我迷失。

現有政策的大致思路是，主要或基本以職能（社會功能）或產品和服務及其服務對象的性質來確定公益性，再以公益性界定組織性質，并作為組織分類的基本依據。然而，僅僅根據職能定位和提供的產品或服務的性質（產出視角）來判定組織性質，既不科學，也不可靠；以此來確定組織的運行機制則更成問題。其實，公益性往往難以界定清晰。如果沒有完善有效的約束機制，政府或公立機構、公益組織也可能謀求特殊利益，罔顧公益。

在傳統體制下，某些國有企業和單位會傾向于追求在職人員福利的最大化，而不是極力謀求資本收益的最大化，進而出現在職人員工資福利侵蝕企業利潤的現象，更不必提公共服務對象福利水平最大化的目標了。從事公益服務的事業單位的特殊性，不全在于其生產的產品和服務，而在于其組織特性及相應的法律體系是否完善、規范。在事業單位的分類改革中，除了行政類和經營類機構之外，非營利組織的定性要比公益類事業單位的定性更加科學、合理、可靠。

分類改革的出路與建議

為防止事業單位分類改革在種種認識誤區中扭曲變形、泥足深陷，改革的決策者和作為改革對象的事業單位，都必須具備更加明確、清晰的戰略意識。

首先，努力打破國家與市場的二元論思想框架的局限，高度重視公益事業發展中的社會邏輯和非營利性組織視角，堅持政府、市場、社會多元論，為事業單位改革拓展戰略視野和組織發展空間。

其次，明確官辦和民營的社會公益性事業發展的基本組織形態和微觀主體都是非營利性組織，并從組織宗旨限定、籌融資約束、盈余不分配約束、營利活動限制、對交叉補貼行為不良傾向的限制以及組織控制權的非市場化約束等方面，全面把握非營利性組織的內涵、運作模式和監管方式，以此作為官辦公益類事業單位的改革方向。

第三，隨時發現改革中的問題和不良現象，及時改進機制設計，努力營造公益性非營利組織“開放準入、公平競爭、多元籌資、禁止分配”的制度環境，在攸關公益類事業單位改革成敗的制度安排上，不留下任何規避約束機制的突破口和漏洞。這里提到的“禁止分配”原則，是指公益類事業單位源于非營利組織不分配約束的分配原則，其含義是組織的盈余不得分配。該原則也是公益類事業單位區別于營利性組織的根本特征。值得注意的是，《事業單位人事管理條例》第七章規定了工資福利和社會保險，并在原則上規定由國家建立激勵與約束相結合的事業單位工資制度，建立事業單位工作人員工資的正常增長機制。公益類事業單位在實施改革的過程中，國家有關部門必須及早建立完善可行的工資制度和工資增長機制，提供充足的財政資金保障，而不是任由事業單位突破盈余不分配的約束。

最后，各類公益性事業單位應充分借鑒國外非營利組織發展歷史進程中的經驗教訓，在自身的組織性質認定、職能定位、籌資渠道戰略、產品和服務戰略、人力資源與財務分配制度和戰略選擇方面，著眼長遠，盡力克服機會主義傾向，抵御短期利益的誘惑。 責編/寇斌