清證：一腳一腳點剎車

寇斌

始于2007年的“清證”工作并未達到預期效果，而不久前人力資源和社會保障部人士釋放出的相關政策信號，再一次將這一事關職業人的“大事”推向了前臺。

細數職業資格證書之亂

目前，常見的職業資格證書大致可以分為四類：人力資源和社會保障部頒發的國家職業資格證書；各有關部委直接頒發的國家職業資格證書，如法律職業資格、執業醫師資格等；由各類行業協會、專業學術團體等社會組織頒發的行業內職業資格認證；國外一些第三方職業鑒定機構頒發的所謂國際通用的職業資格證書。前兩種資格證一般會有諸如《注冊會計師法》、《教師法》等法律法規直接規定，并因為其頒發部門多為行政機關，申領資格證的流程相對比較規范。我們今天看到的“亂象”，大都集中在后兩類。當前，職業資格證書亂象大致可歸為四類。

●證出多門。同一類稱謂的資格證書，卻可以由多個部門、機構同時頒發。這種現象在業界被稱為“證出多門”，這也是職業資格證書亂象中的重災區。其原因是培訓、認證的管理部門眾多，各部門、機構推出的認證種類繁多，認證交叉重復，使得證書的權威性難以判斷。

●真假難辨。由于法律法規不盡完善，給不少瞄準培訓產業的投機者留下可乘之機。不僅一些培訓機構在具體操作層面上屢屢“違規”，一些自詡聰明的培訓機構，也堂而皇之地自創山寨版“職業資格證書”，著實讓考證族摸不著頭腦，更是讓用人單位難辨雌雄。

●自律、監管缺位。無論是職業資格證的設立頒發，還是考試培訓，甚至是在騙子公司的涉案細節中，都可以隱約見到個別學術團體、行業協會等部門的身影。個別學術團體、行業協會缺少行業自律，為追求利益出租招牌，客觀上為犯罪分子實施詐騙提供了條件，由于監管體制的缺失，也間接縱容了職業資格證書的泛濫。

●交叉認證。很多機構根據所在行業特點，通過打政策的“擦邊球”，利用法律法規的間隙拿到行業資格認證的發證權，再通過自辦培訓、考試等一條龍式的產業鏈，將三者串聯在一起。“交叉認證”使各類培訓機構及其產業鏈病態發展，甚至有個別培訓機構幾乎包攬了從“報名”到“發證”中間的所有環節。

認證資質緣何成“肥肉”

早在1993年，黨的十四屆三中全會首次明確提出學歷文憑與職業資格并重，“職業資格”首次在國家政策層面上被確立。1994年，“職業資格”出現在《中華人民共和國勞動法》中。然而時至今日，“職業資格”的周邊產業卻仍未告別“野蠻生長期”，不僅使亟需持證上崗的考證族盲目跟風，更是讓良莠不齊的各類考試、認證機構鉆了空子。緣何這一項規范行業準入門檻的職業資格制度在確立剛滿20年之時就頻頻走偏？為此，我們有必要返回制度確立的原點，一探究竟。

●建立：計劃經濟向市場經濟轉變

我國的職業資格證書制度源于上世紀50年代的“工人技術等級考核制度”，主要針對企業技術工種的復雜程度分級發放薪資。上世紀90年代中期，隨著改革開放不斷深入，計劃經濟體制下僵硬的工人技術等級考核不能再適應經濟發展的需要。為了推行職業資格證書制度，國家在制度和立法層面上進行了雙重努力。

人們通常所說的職業資格包括“從業資格”和“執業資格”。“從業資格”是準入類的職業資格，這一類資格具有行政許可性質，涉及公共安全、人身健康、生命財產安全特定職業工種，如電工、焊工等基層崗位；第二類“執業資格”屬于專業能力評價類，不具有行政許可性質，是對社會通用性強、專業性強、技能要求高的職業，如法律職業資格、注冊會計師等等。

在橫向上，職業資格的涵蓋范圍擴大。隨著職業資格證受到勞動者青睞，一些所謂的“白領職業”也進入了這個范疇，常見的包括人力資源管理、行政管理、物業管理、營銷管理、項目管理等等。其中，不乏一些行業擅自頒發本行業的職業資格證書和上崗證，這也在一定程度上加劇了“證出多門”的亂象。

在縱向上，又一新詞匯“就業準入”進入人們的視

野。2000年7月，原勞動和社會保障部頒發的《招用技術工種從業人員規定》，將國家職業資格分為初級（五級）、中級（四級）、高級（三級）、技師（二級）、高級技師（一級），要求我國在95個職業開始試行“就業準入”制度。

●正名：職業資格本質是行業準入許可

職業資格制度實施以后，各種認證的權力一直由各種行政機構行使，因此，職業資格制度從本質上構成了行政許可，但其實質仍為該行業就業的準入許可。這一點，被2004年開始實施的《行政許可法》所確認。除了司法資格、注冊會計師資格等比較規范的職業資格外，大多數職業資格證，由于法律規定不盡完善，頒發證書的職業技能鑒定機構本身便是一塊“肥肉”，其“歸口”問題始終在各方博弈和爭論中。

目前，國家已開發完成了主要職業和工種的國家職業技能鑒定題庫，截至2013年底，全國共建職業技能鑒定所、站9865個，職業技能鑒定考評人員25.27萬人，對2000個以上的職業和工種的勞動者進行了職業技能鑒定。由于職業種類繁雜，這些技能鑒定所還會經常與相關主管部門合作，以便于考試和培訓。

●爭議：第三方介入認證靠譜嗎

職業資格制度所衍生的證書市場亂象，日益引發了社會性的擔憂。這些擔憂中，除了市場監管的問題，還有兩方面來自制度層面：

一個是制定職業資格標準的混亂。整理數以千計的職業資格證書可以發現，其頒發依據各有不同。有的是國家立法層面確立的，如律師法、注冊會計師法等；有的是由人事部門統一規劃出臺的，如注冊機構工程師、職業藥師；有的是有關部委或行業協會制定的，如人力資源師、室內裝飾設計師等等，形形色色的證書缺乏統一的對口管理機構。另一個則是職業資格由誰來認證的問題。一些學者和實務工作者主張，我國目前職業資格的標準頒布和認證都是以政府部門為主導的，而國際上通行的職業資格認證是由第三方機構承擔的，后者更能夠避免政府集“裁判員和教練員”于一身的尷尬。但在監管體制缺失的大前提下，很難保證第三方機構“潔身自好”，不會陷入追逐利益的“圍城”。

規范職業資格制度，需多管齊下

針對考試太亂、證書繁多、重復交叉等問題，國務院辦公廳在2007年曾下發《清理規范各類職業資格相關活動的通知》，要求對職業資格證書進行清理。但原定用4個月完成的清理行動，卻歷時5年，直到2012年才向外公布了第一批納入公告保留的265項職業資格證書認證，而統一的職業資格證書認證體系目前依然沒有形成，“一證多門”問題仍未得到根本解決。

職業資格制度是市場經濟條件下科學評價人才的一項重要制度。當前，這一制度在實施過程中存在一些突出問題，主要原因有：人才市場競爭激烈，就業者“唯證書”論心態普遍；就業形勢嚴峻，用人單位缺乏正確的用人觀、人才觀；職業資格培訓市場受到巨大的經濟利益驅動；相關部門及社會團體之間存在地下利益鏈條等。對于職業資格制度，我國目前僅《勞動法》確立了其法律地位，至于該如何具體實施，尚無明確法律規定。要規范職業資格制度尚任重道遠，還需多管齊下：

●提高立法層級，制定職業資格制度法。制定專門的職業資格制度法，整合目前部門規章相關條文，對資格設立、資格培訓、資格考試、資格證發放管理、法律責任等進行法律明文規定。

●加大行政執法力度，對違規違章亂收費、多收費進行行政處罰。

●多部門協調配合，加大清查力度，對于重復設置、多頭設置予以清理，規范職業資格設置。

●加大行政責任，將治理違規設置職業資格、違規亂收費等納入綜合績效考評。

●規范職業資格培訓市場，相關部門對于職業培訓類教育機構的設立，應從嚴審批、持續性審查。

●加大刑事打擊力度，對制販假證、借職業培訓之名行詐騙之實的行為，依法從嚴懲治。

“清證”工作在路上，須采取一腳一腳點剎車的技術，力求安全穩妥。一步到位實現“證出一門”的“大滿意”并不現實，人們更期待先有一個“小滿意”。人力資源和社會保障部近日宣布，我國將改革技能人員職業資格認證管理方式，逐步建立由行業協會、學會等社會組織開展水平評價的職業資格認證制度。今年，人力資源和社會保障部啟動了全國職業技能鑒定服務與監管平臺開發和試點工作，同時，清理和整頓不規范鑒定項目，對國家職業分類大典中未收錄的職業和未制定職業技能標準的職業，一律取消認證。

從節氣順序上看，先過“小滿”，再過“大滿”。從這個意義上說，先有“小滿意”再有“大滿意”才符合“清證”乃至其他領域改革的基本規律。