城鎮化困境原因淺談

喻冬冬

摘要：我國城鎮化雖然快速發展，但我國城鎮化問題也依然較多，城鎮化質量不高，本文就是要淺析城鎮化困境背后的政府、產業、社會管理因素，分析背后的問題。

關鍵詞：城鎮化；困境

中圖分類號：F015 文獻標識碼：A 文章編號：1001-828X（2014）08-000-02

改革開放以來，我國經濟快速發展工業化快速推進，人民生活水平大幅度提升，出口貿易和國家綜合國力也大幅度提升，人居GDP從1978年381美元到2012年6100美元，進入中等收入國家。隨著經濟的發展，城鎮化建設也快速發展，城鎮化率從1978年17.92%增長到2012年52.57%，年均增長1%。從我國城鎮化人口規模來看，不論是年凈增量還是城鎮人口總量，1996年-2005年，年新增的城鎮人口數量超過2000萬，2006年-2009年，年新增的城鎮人口數量大約為1500萬。但是與發達國家美國90%、韓國80%，發展中國家菲律賓60%，馬來西亞60%相比，我國城鎮化水平還比較低城鎮化發展潛力巨大。

城鎮化簡單來說就是農村生產要素向城市聚集過程，衡量城鎮化主要指標有非農人口占城市比重、城市建設規模，產業結構等。我國城鎮化建設雖然取得巨大成就，但是城鎮化質量不高。主要體現在一下幾個方面首先城市簡單的向外擴張，侵占大量的耕地，加劇人地矛盾緊張。政府的收入過多的依靠土地財政政府囤積土地，導致土地城鎮化速度遠遠高于人口城鎮化速度2000-2010年土地城鎮化速度比人口城鎮化速度高了快了70%，并且有些政府為了追求政績的沖動盲目擴張城市建設規模，導致一些城市出現“鬼城”等現象。其次城鎮化過程中缺乏產業支撐，為失地農民提供就業機會較少，而且很多失地農民缺乏工作技能，導致他們就業困難。當征地補償款用完之后，缺乏收入來源，并且相應的社會保障等公共服務體系建設，加之城鄉二元經濟的差距，城鄉之間的文化生活等差異導致農村居民很難真正融入城市生活。最后大量的人口盲目流入中心城市導致許多城市染上人口膨脹、交通擁堵、環境惡化、住房緊張、就業困難等“城市病”制約城市化發展以及降低城市居民生活水平。

一、政府主導城鎮化建設

我國的城鎮化建設是由政府主導，體現在多方面如戶籍政策、土地政策、城市建設規劃等方面，首先戶籍制度，戶籍制度對人口的流動限制減少，但是戶籍制度將流動人口與戶籍人口所能享受的社會公共服務區別開來，為城市做出貢獻的流動人口不能享受到相等的待遇。其次土地政策，城市建設用地屬于國家所有而農村地區屬于集體土地所有不能自由流轉，農民的集體土地要變成國有土地才能自由流轉農民個體不能將自己土地自由流轉，政府控制土地供給。其次城市建設土地用途來看，可分為公益性質可以免費提供使用、產業發展用地可以減低費用使用，商業用地則是通過市場拍賣競價取得，土地的使用則存在級差地租。最后我國對城市級別的劃分也是按照行政方式劃分城市級別劃分6個級別，城市的級別不一樣城市優先發展的級別也不一樣，加之中央集權等行政問題和官員任命制，行政級別低的城市難于對抗行政級別高的城市，促使我國的優勢資源向更高的城市集中，鄉鎮資源向縣城集中，縣城資源向地級市集中，地級市資源向省會資源集中。而人口流向也緊隨資源流動大量向大城市流動，這樣大城市由于人口集中，而中小城市卻缺乏人結果大城市染上“城市病”影響城市發展和環境對人才也是一種巨大的浪費，中小城市缺少人發展不起來。

政府掌握城鎮化中最主要的兩大要素，通過戶籍制度控制人，土地政策控制地。我國城鄉二元差異導致優勢資源向城市集中，農村大量的人口外遷；區域中城市級別差異，大中小城市發展不一導致人口由小城市向大城市遷移，大量的人口遷移導致對城市住房的巨大需求。94年分稅制改革以來，出現財權上升中央事權下放地方地方事物增多，而城市建設需要大量的資金需要地方政府支出。地方政府則是利用手中的土地壟斷權力，通過低價征收農村集體土地高價以商業用地賣出，向企業以低價出讓土地吸引商業開發帶動土地價格上升，或再以上升后的土地作為抵押品向銀行貸款，推動土地開發。而這種“土地財政”背后的邏輯是建立在高房價，高房價才能吸引商業開發，才可以向銀行貸款，而為了維持這種高房價，地方政府對土地的供給實行“饑餓供給”，但高房價又阻礙了農村居民向城市遷移，阻礙城鎮化。在這種開發的浪潮中，很多地方政府想方設法圈占農民土地，利用土地向銀行貸款，帶動房地產開發，這樣的開發結果到制土地大量的浪費，高房價居民又不能實現居住城市這樣導致的是土地的城鎮化而不能實現人的城鎮化。戶籍背后的福利差異，導致外出務工人員雖然工作在城市，但是由于戶籍制度后面所包含的醫療、社會保障、就業、子女教育等導致他們雖然實現了生活、居住城市，但是到他們年老的的時候，他們享受不了平等的醫療、社會保障，失業時享受不到所在地的失業保險，子女就學也不能在所在當地就學，不能享受市民待遇，導致進城之后很多社會問題，留守兒童、務工人員養老等社會問題。

二、城鎮化中產業發展困境

李克強在國家糧食局科學研究院考察調研時指出要走集約、節能、生態的新路子，著力提高內在承載力，不能人為“造城”，要實現產業發展和城鎮建設融合，讓農民工逐步融入城鎮。城鎮化中最主要的是人的城鎮化，而人的城鎮化就是要人的生產、生活方式城鎮化，以及社會管理的城鎮化。首先人的生產生活方式的城鎮化是建立在堅實的產業基礎上，產業興則城市興城市興則城市凝聚力才旺盛，才會真正的吸引人口向城市轉移。城鎮化很重要的一點就是將以前從事農業生產的農民變成產業工人，我國城鎮化的順利實施是建立我國快速工業化基礎上的，工業化是城鎮化基礎，城鎮化會創造巨大的需求，拉動水泥、建筑、家電、裝修等行業發展，反過來推進工業化發展，所以要協調工業化與城鎮化協調發展。反觀拉美國家20世紀50年代，快速城鎮化缺乏產業支撐，導致“拉美陷阱”，大量的失業與貧富差距擴大問題引發社會動蕩。

我國城鎮化建設面臨特殊的國情，每年新增城鎮化率雖然只有0.8-1.0個百分點，但背后對應的人數確實一兩千萬人的就業壓力巨大。加之但我國經濟發展正處在經濟中速增長和產業結構調整時期，經濟增長速度維持在7%-8%之間經濟將很難保持像以往的高速增長經濟發展將減緩，對就業機會的創造將降低。同時我國以往的工業發展主要是靠要素驅動，工業的發展是建立在廉價的勞動力資源基礎上主要發展的是外向型經濟，伴隨著我國勞動力成本的上升，要素價格上漲我國的低成本優勢在逐漸消失，大量的企業將生產線搬到成本更低的印度、東南亞、非洲國家生產，同時我國人民幣匯率穩步上升導致我國出口競爭優勢減弱，加之金融危機下歐美國家消費能力減弱，國外需求減少對我國制造業影響，我國制造業對人的需求慢慢降低。其次創新來看，我國科技創新能力不足，技術研發能力不足，我國技術人才體系缺乏等因素導致我國在高技術領域與發達創新還有較大的差距，由于這種創新能力缺失，我國經濟發展缺乏新亮點帶動其他產業的發展能力，產業發展缺乏“引擎”。最后從我國第三產業來看，第三產業是吸收就業能力強，我國第三產業發展還是低水平階段主要集中于餐飲、銷售等低端行業，高端服務業發展較慢，低端服務業是建立在消費基礎上的，而消費是建立在收入基礎上的，但是我國收入差距較大，富人的消費邊際小，消費不敏感，而窮人消費邊際大但無力消費，這種收入差距會影響第三產業發展從而影響吸納就業能力。

三、城鎮化社會管理體系

城市是一個人口聚集的地方，城市要承擔眾多人的不僅要解決衣食住行的問題，還要為居民提供教育、醫療、衛生等社會公共服務。如果沒有一個良好公共服務體系為居住在城市里面的居民提供便利，這樣的城市將極大影響居民生活，而這些為城市居民所提供的便利的公共產品和公共服務，由于大部分不具有排他性和非競爭性，這樣導致人們不愿意為公共產品和公共服務支付價格而導致“搭便車”行為，而克服這種行為的一個有效的辦法就是城市公共產品和公共服務由政府提供，而生活在城市的居民花錢向政府購買公共產品和公共服務，而政府要對居民負責并接受居民監督，同時政府對公共產品和公共服務也要有嚴格按照預算支出，預算要代議制議會通票通過。

我國社會管理權力牢牢掌握在政府手中，政府既是社會管理的規劃者又是建設者，缺乏一個監督體系，政府做出的城市規劃和決策沒有經過城市居民的廣泛討論，并別城市規劃和決策的實施也是由政府委托個職能部門實行，只是受到上級考核監督，并沒有廣泛的群眾監督。并且我國城市管理體系中“行政化”色彩嚴重，條塊分割嚴重，上一層級對下一層級部門的管理是通過行政命令式的，并且要對下一層級完成城市規劃和決策做出考核，下一層級可以向上一層級反饋信息，但只是單向的信息流動，同時我國城市管理部門條塊分割嚴重，職能不清，導致我國城市管理體系中出現利益時各部門爭先管理，當有問題是各部門紛紛“踢皮球”。我國城市管理體系中缺乏公眾參與，缺乏公眾參與機制，沒有充分利用和發揮各類企業、協會、社團和城市公民的積極作用，從而導致了我國城市政府行政中的公眾參與僅限于有限的范圍，并且參與程序復雜，參與形式單一，參與程度膚淺。使得行政參與在城市政府行政中集思廣益、監督完善、良性互動的功能難以得到有效發揮。

參考文獻：

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[2]鞍鋼.城市化是今后中國經濟發展的主要推動力.中國人口科學，2003.