鄉鎮政府與村委會良性互動的條件與路徑選擇

章文靜

摘 要：我國農村目前有兩個相對獨立的權力存在于管理體制中：一是自上而下的鄉鎮行政管理權；二是村委會的自治權。二者在憲法中的應然關系應該是和諧互助的，并且在體現人民當家做主這一根本點上無疑是一致的，但是在具體的實施過程中，二者又經常產生沖突，不僅不利于加強鄉鎮行政管理，也不利于村民自治的健康發展。將從二者當前存在不合理的關系入手，深入剖析鄉鎮政府與村委會良性互動的條件與路徑選擇。

關鍵詞：村委會；鄉鎮政府；路徑選擇

中圖分類號：D668 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）24-0007-02

一、鄉鎮政府與村委會關系的應然模式

（一）準確把握鄉鎮政府對村委會的指導關系

《村委會組織法》第4條規定：鄉、民族鄉、鎮的人民政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項。這一規定從正面確定了鄉鎮政府對村委會的關系為指導關系，也從側面指出了鄉鎮政府指導村委會的內容和范圍。組織法之所以對二者關系做出這一定義，其根源在于憲法把村委會組織定性為農村的基層群眾自治組織。因而，村委會不具有行政職能，它只能帶領村民辦理其管轄內的各項事務或者協助鄉鎮政府做好有關的行政工作，而不能代表國家對農村事務履行行政管理職能。作為村民自治組織的村委會，不只需要遵守和宣傳國家法律法規，還要宣傳政府的各項指示和命令，但沒有具體執行的職責，因此，村委會不存在需要受政府領導的問題。對于法律中鄉鎮政府和村委會的關系，就不能再遵守傳統的領導與被領導的關系，而要界定為指導與被指導的關系。

憲法和法律規定了實行村民自治和發展基層民主兩大法則。鄉鎮政府應盡的職責就是保證憲法和法律在所管轄區域內貫徹執行。因此，雖然鄉鎮政府并不能領導村委會，但卻有權指導、支持和幫助村委會工作。對村委會依法開展的自治活動給予肯定和支持，幫助協調解決村委會在工作中遇到的問題和困難，就是鄉鎮政府對村委會提供的支持和幫助。

（二）準確把握村委會對鄉鎮政府的協助關系

組織法在規定鄉鎮政府對村委會有指導義務的同時，也寫到了“村民委員會協助鄉、民族鄉、鎮的人民政府開展工作”。這一規定不僅從正面確定了村委會對鄉鎮政府有協助義務，也從側面指出了村委會協助鄉鎮政府的內容和范圍。之所以組織法會做出這一規定，根本原因在于地方組織法和憲法都對鄉鎮政府作為基層政權組織的認可。地方組織法和憲法都規定，鄉鎮政府是我國基層政權組織的重要組成部分，是全國五級（中央、省、市、縣、鄉）政府中的最低一級。因此，鄉鎮政府有權對所管轄的鄉村行使行政管理職能。但村委會的性質是基層群眾自治組織，非鄉鎮政府的派出機關。因此。村委會沒有權利替代鄉鎮政府行使職權和包辦政府事務。但是，村委會協助鄉鎮政府展開工作，這不僅是其責任義務，也是自治的一項重要內容。村委會協助鄉鎮政府展開工作，是指協助鄉鎮政府處理與本村有關的、屬于政府職責范圍內的各項工作，包括土地管理、環境與資源保護、治安保衛、公共衛生、優撫救濟、稅收、糧食收購、計劃生育等。協助的主要方式是宣傳、教育、幫助動員、提供情況等，大部分情況下不直接辦理。但必要時刻，鄉鎮政府可以委托村委會處理有關事宜。受委托辦理的政府事宜，其性質仍是政府的具體行政行為，由鄉鎮政府承擔責任。

二、鄉鎮政府與村委會互動關系中存在的問題

“鄉政村治”體制是目前我國農村的基層治理體制。但鄉鎮政府的行政管理與村委會的村民自治在實際運行中存在一定程度的對立與沖突，不能達到制度要求的理想狀態，制約著鄉鎮管理職能的有效履行和村民自治的健康發展。鄉鎮政府與村委會的沖突主要表現在如下幾個方面：

（一）鄉鎮政府在與村委會互動中存在問題

鄉鎮政府和村委會的關系從側面反映了城市和農村的關系。長久以來，由于城鄉二元經濟體制的存在，農村大多采用自給自足的生產方式，導致了鄉鎮政府的行政權力滲透到農村，將村委會當作其下屬辦事機構，將“指導”誤變為“領導”，大大干預了村民自治民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督各個環節。作為國家行政權力的最低一層，鄉鎮政府主要負責把國家的意志傳遞到農村社會。由于傳統的官僚制度影響，部分鄉鎮干部擔心村委會決策脫離自己的意識控制，害怕權力流失，因此千方百計干預甚至控制村委會的選舉工作。組織法第11條規定：“村民委員會主任、副主任和委員，由村民直接選舉產生。任何組織或個人不得指定、委派或者撤換村民委員會成員。”雖法律如此規定，但仍存在一些鄉鎮干部不甘心失去自己的影響力，為此他們常常通過各種途徑試圖操縱村委會選舉。鄉鎮政府介入村委會選舉的主要環節包括選舉發動；產生村民選舉委員會；提名候選人；確定正式候選人；組織選舉；解釋投票結果等等。若這些手段不能達到期望，他們便會以各種理由否定之前村民選舉的結果，更為甚者，他們直接撤銷村民選舉，指定或委派村委會主任和村委會其他干部。

（二）村委會在與鄉鎮政府互動中存在問題

面對鄉鎮政府的干預，目前村委會主要表現為兩種典型的回應方式：過度自治化與附屬行政化。雖然鄉鎮政府對村委會實行較大程度的干預，但事實上，已經有越來越多的村委會表現出不再對鄉鎮政府唯命是從，而是通過各種途徑弱化、抵制鄉鎮政府的過分干預。由于《組織法》賦予村委會自治權，所以，村委會的這些行為在一定程度上既是合理的，也是合法的。但也存在不少村委會為了自身利益，利用法律條文的字面意義，過于強調其獨立性，企圖完全脫離鄉鎮政府的指導，出現了“過度自治化”現象。另一種現象是，有些村委會仍舊一味執行或遷就、迎合鄉鎮政府的要求和任務，完全聽命于鄉鎮政府，而置村民的意見和利益于不顧，不能真正扮演或完成農民群眾當家人和利益維護者的角色，出現“附屬行政化”的傾向。可見，無論是過度自治化還是附屬行政化，都無益于村民自治制度的發展。

三、鄉鎮政府與村委會良性互動的路徑選擇endprint

建設新農村要求實現鄉鎮行政管理與村民自治的良性互動，同時這也是我們構建社會主義和諧社會的客觀需求。但是現階段，作為國家基層政權的鄉鎮政府與作為基層群眾性自治組織的村委會在互動中呈現多種摩擦，偏離了法律法規的初衷。因此，基于發展村民自治制度與加強鄉鎮行政管理的需要，筆者提出了幾點能夠實現兩者良性互動的有效路徑。

（一）完善法律法規，明確鄉鎮政府和村委會權責

目前，我國的法律制度還不能明確界定鄉鎮政府與村委會的權責界限，盡管在2010年十月份重新修訂《中華人民共和國村民委員會組織法》，但這次修改進一步完善了村民選舉委員會成員的選舉程序、罷免程序，并沒有明確鄉鎮政府的指導內容和村委會的協助內容，二者之間的界限仍然是模糊的。因此要從法律制度上合理劃分鄉鎮管理與村民自治的權限范圍，明確規定分別屬于村民自治和鄉鎮政府管轄的事權范圍。不僅如此，還要明確二者互動的方式方法，如鄉鎮政府應以何種途徑指導村委會。此外，還要明確村委會協助鄉鎮政府的程序。例如，近年來，一些地方在貫徹《組織法》過程中，開始對鄉鎮政府和村委會的職能界限進行了初步劃分，他們將鄉鎮政府的職能主要歸類為：（1）保障村民在《組織法》的規定內進行自治活動。（2）負責執行上級下達的任務和處理本鄉鎮的公務。（3）尊重村民經濟民主和經濟自由，維護村民發展經濟的積極性，幫助村民引進科學技術迅速致富。（4）規劃農村的發展，調整農村產業結構，推進城鄉一體化。（5）維護農村政治穩定，保障村民財產安全。而村委會的本職工作主要是依法管理農村事務。這種協調的措施，可以使鄉鎮自治系統管理在制度規范的基礎上有效運作，既可以發展村民自治，又可以加強基層行政管理。

（二）轉變鄉鎮政府職能，構建服務型政府

長期以來，由于鄉鎮政府定位不準，職能不清，才會出現鄉鎮政府過度干預村委會的非正常現象。因此，科學界定鄉鎮政府職能，實現鄉鎮政府職能的轉變成為必要之舉。2013年的政府工作報告中，明確提出了“堅持轉變政府職能，推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建立職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府”的要求。鄉鎮政府職能的轉變，本質就是在職責上與功能上的轉換、重組和優化，強化鄉鎮政府的社會管理職能，著重打造服務型政府。鄉鎮政府在農民關心的問題上應該提供更多的公共產品和公共服務，實現鄉鎮政府與村民委員會的良性互動、資源共享。打造服務型政府，具體說就是將其領導職能由“劃槳”轉變為“掌舵”；管理職能由管制轉變為服務；社會職能由“包攬一切”轉變為“只提供核心公共產品”；經濟職能由直接經營轉變為制定規則和宏觀調控；監督職能由被動轉為主動，從而實現鄉鎮政府職能的全面轉型。

（三）強化村干部能力建設

雖然隨著義務教育的普及，廣大農民素質有所提高，但是部分村干部由于年代的限制，素質知識文化不高，處理農村事務能力不強。所以，亟待提高村干部的管理能力和執行能力。根據調查數據顯示，在被調查的村干部中，了解村民委員會職能與職責的途徑來源為：11.2%是通過自行閱讀相關法律法規，40%是通過請教往屆村干部，13.3%是通過請教鄉鎮政府，22%是通過閱讀村干部考核辦法，13.5%是通過教育培訓。由此可見，有必要加強對村干部素質能力的培訓，提升他們的綜合素質來更加符合當前農村干部的形象與能力指標。

總之，完善法律法規，明確鄉鎮政府與村委會權責，使各項工作有法可依，這是構建鄉鎮政府和村民委員會和諧關系的制度基礎。此外，轉變鄉鎮政府職能，打造服務型政府，強化村干部能力建設，全面提升村干部綜合素質，這些都是改善鄉鎮政府與村務會不和諧局面的有效舉措。另外，農村應該大力發展農村集體經濟，爭取在經濟上獨立，這樣才能在政治管理上也獨立。

參考文獻：

[1]徐勇.中國農村村民自治[M].武漢：華中師范大學出版社，1997.

[2]遲樹清.實現鄉鎮政府行政管理與村民自治良性互動[J].理論前沿，2009（14）.

[3]張開平.新農村建設中我國鄉鎮政府與村委會關系探討[J].安徽農業科學，2010（1）.

[4]趙芳芳.關于鄉鎮政府與村委會之間關系問題的研究[D].長春：吉林大學，2008.

[5]李成方.我國鄉鎮行政權與村民自治權關系失衡問題研究[D].長沙：湖南大學，2008.

[6]鄭文文.農村基層民主視角下的鄉鎮政府行為研究[D].北京：首都經貿大學，2009.

[7]樓鮮麗.村民自治下的鄉鎮政府與村委會關系研究[J].新西部，2008（6）.endprint