農(nóng)村集體土地入市存在的問題及對策研究

黃建生

（首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)，中國 北京 100070）

目前，我國的改革進入了深水區(qū)，要進一步推進改革就必須進一步解放生產(chǎn)力，同時也必須妥善處理改革過程中帶來的一系列問題。由于法律的規(guī)定，農(nóng)村集體土地長期以來與國有土地處在不同等的地位；同時農(nóng)民單獨依賴農(nóng)村的土地已經(jīng)很難提高自己的生活水平了，大量勞動力外流，農(nóng)村土地荒廢成為了一種普遍現(xiàn)象；而近些年來頻繁的征地運動、強拆行為又加劇了農(nóng)民與政府的矛盾。在這一系列問題的倒逼下，十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中提出：“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”正式確立了“集體土地入市”的政策。

1 農(nóng)村集體土地入市存在的問題

農(nóng)村集體土地入市政策為應(yīng)時之舉然也存在一些問題，筆者通過對不同地區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)其主要存在以下一些問題：

1.1 信息不公開問題

透明才有監(jiān)督，監(jiān)督才有效率。由于大量農(nóng)村人口長期在外，村民大會或者代表大會已經(jīng)很難召開，許多村內(nèi)的信息逐漸被村干部所壟斷且不主動公開。村里的資金資產(chǎn)資本信息于大多數(shù)村民來說就是一個羅生門，利益重大的集體土地入市又以狂風暴雨之勢襲來。本應(yīng)最大限度的公開信息，然而在利益的羈絆下，信息并未得到應(yīng)有的公開。在熟人社會的農(nóng)村，農(nóng)民甚至連交易合同都看不到也會礙于情面而簽同意書。這樣的事情如此長期積累下去，當村民為了自身利益不再認熟人時新一輪的農(nóng)村糾紛將急劇爆發(fā)。

1.2 環(huán)境保護問題

調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，不少農(nóng)村尤其是低價承包的農(nóng)村山地在承包出去后由原本的翠綠被挖掘成了赤裸的紅土地，承包商拿到國家補助后這些山地便被長期擱置，導(dǎo)致水土流失嚴重。有些山地或土地雖然得到了開發(fā)，但是一旦成本收回或者難以開發(fā)后便不再進行后續(xù)開發(fā)，導(dǎo)致山地和田地荒廢，生態(tài)環(huán)境急劇惡化。

1.3 農(nóng)村治安問題

農(nóng)村是一個熟人社會，人們每天見面且不會輕易搬遷，因而能相對和諧的共同生活。隨著集體土地的入市，一批陌生人將進入這個熟人社會，在大量農(nóng)村青壯年外出務(wù)工的情況下，這批陌生人無論是在經(jīng)濟實力上還是在體力上都處于優(yōu)勢。這群人的進入將不可避免的給農(nóng)村帶來一定的治安問題，尤其是在派出所往往不愿深入農(nóng)村維持治安的情況下。

1.4 利益分配及保護機制問題

集體土地入市根本目的在于解放農(nóng)村生產(chǎn)力，盤活農(nóng)村經(jīng)濟。在這個過程中，應(yīng)有一套既讓農(nóng)民獲利又反應(yīng)市場要求的機制。然調(diào)研發(fā)現(xiàn)，許多地方的農(nóng)民利益分配機制存在著很大問題。一方面，利益分配方案有時農(nóng)民未參與就由村干部和開發(fā)商定了；另一方面，不少地區(qū)采取一次性付費的交易方式，而不注重長遠的利益保障。這對于以土地為立生之本的農(nóng)民來說，無疑存在巨大風險。

除此，農(nóng)民利益的保護機制也很欠缺。農(nóng)民相對開發(fā)商而言，無論是知識還是經(jīng)濟實力都處劣勢，如此容易導(dǎo)致：一方面，農(nóng)村缺少可與開發(fā)商進行有效談判的個人或組織；另一方面，不少地區(qū)農(nóng)民的后續(xù)利益維護也缺乏相應(yīng)組織。

2 解決農(nóng)村集體土地入市存在問題的對策

土地是農(nóng)民的立生之本，雖然現(xiàn)在農(nóng)村富余勞動力可以去城市打工，掙得額外收入，但農(nóng)村集體土地仍然是農(nóng)民生存保障的最后一道防線。正如中農(nóng)辦主任陳錫文所說：農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。[2]這應(yīng)該成為我國農(nóng)村集體土地入市政策實施的一個共識，否則將很難保障三農(nóng)利益尤其是活生生的農(nóng)民的利益。

對于上文所提到的問題，筆者將提出以下幾個對策：

2.1 通過立法創(chuàng)建信息公開平臺

以法律的形式要求各地農(nóng)村必須創(chuàng)建信息公開平臺。平臺可以多元，具體平臺據(jù)各地情況而定。在落后地區(qū)，要求所有涉及農(nóng)地交易的事情必須通知村民同意，并在村民最集中的時候召開村務(wù)大會向全體村民報告村內(nèi)基本情況。除此，對于需要村民同意的事項不能采取公開的簽字或者舉手投票的方式，而要求采取多數(shù)決的匿名投票方式進行表決。村干部也應(yīng)定期向在村民包括在外地的村民短信或以其他可以追蹤的方式公開村務(wù)信息。在發(fā)達的地區(qū)，則可以鎮(zhèn)為單位創(chuàng)建網(wǎng)絡(luò)平臺，發(fā)布信息。

2.2 采用多元且有區(qū)別的交易形式

對于分包到家庭的土地個人可以采取自己愿意的方式進行交易，但是對于以集體名義進行的土地交易必須采取競拍或者其他公開的方式進行。有條件的地方應(yīng)該建立農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場或管理中心。[3]這樣既能保證集體土地獲得一個相對透明客觀且反應(yīng)市場要求的價格，還可以為農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)積累資金。當然對于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，政府應(yīng)該加大支持力度。

2.3 通過立法成立專門的管理機構(gòu)

針對集體土地入市，應(yīng)通過立法成立或確定專門機構(gòu)對該政策的實施進行管理，各地鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府專門機構(gòu)更應(yīng)該加強管理，該機構(gòu)應(yīng)該有各村的農(nóng)民代表。其職責可含以下幾方面：第一，草擬有關(guān)農(nóng)村集體土地入市的示范合同，對交易合同進行審查以保證雙方利益得到合理安排；第二，審查交易土地是否存在將耕地置換為建設(shè)用地進行交易的情況。[1]一旦發(fā)現(xiàn)立即報相關(guān)部門進行處理；第三，協(xié)調(diào)公安、村民與企業(yè)對農(nóng)村治安進行維護并對相關(guān)糾紛進行協(xié)調(diào)與解決；第四，加大環(huán)境監(jiān)察力度。不僅應(yīng)對企業(yè)開發(fā)農(nóng)村集體土地方案進行環(huán)境影響評價還應(yīng)定期對交易后的集體土地的環(huán)境狀況進行監(jiān)測。

2.4 實施“長租短約”的年租制

長租短約的年租制在我國已經(jīng)有了成熟的經(jīng)驗，筆者調(diào)研就發(fā)現(xiàn)在東莞長安鎮(zhèn)的集體土地交易中就是實施“長租短約”的年租制，這種方式不僅能夠使農(nóng)村集體享受地價上漲帶來的增值利益，而且能激發(fā)企業(yè)改善經(jīng)營的動力。該制度在江蘇宜興市也實踐得非常好，甚至得到了國土資源部的專門報道。該種制度，相對于許多地方一次性付清交易款的方式不僅確保了土地使用者擁有長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，也保障了土地所有者的土地增值收益。

［1］徐全永.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的問題及對策：以四川省南溪縣為例 [J].農(nóng)村經(jīng)濟，2010(02).

［2］馮華,陳仁澤,陳錫文.農(nóng)村土地制度改革不能突破底線[J].農(nóng)村經(jīng)營管理，2014(01).

［3］張鵬.當前農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地制度改革若干構(gòu)想[J].蘇州大學(xué)學(xué)報，2014(03).

［4］張振中.湖南首次“入市”流轉(zhuǎn)農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)[OL].中國農(nóng)業(yè)新聞網(wǎng)-農(nóng)民日報,2014-05-09.