地方金融改革的政策法律空間初探

李強

地方金改政策法律空間的問題緣起

作為全國性金融改革策略的地方金融改革，隨著2012年4月溫州地方金融改革試點的啟動，漸漸向全國多個試點城市鋪開（周小川，2012）。在這一過程中，較為直接和現實的一個問題是，地方金改實踐者需要明確知道，在這一全國性金融改革策略中，國家給予地方金改政策法律上的空間有多大？雖然目前的地方金改都有一個類似總體方案的改革性政策法律文本，然而，地方金融改革，從文本中“直接”獲得這種 “明確性”則不太可能。（周小川，2012）。

改革往往必須在原有的政策法律框架剛性約束和改革性文本的模糊甚至帶有點“曖昧”的指引的張力中平衡前進。在這一過程中，依據改革性文本的實踐既不能超越原有的政策法律框架，也不能用原有的政策法律框架“格式化”改革性文本的空間，忽視改革性文本的可能性。在這種情況下所進行的改革更多的是外圍性的，較難觸及改革的關鍵和實質。

為了地方金融改革的實質性推進，也為了全國金融改革策略的實現，地方金融改革的政策法律空間問題成為地方金融改革乃至全國金融改革所面臨的重要和關鍵性的問題。

明確地方金改政策法律空間的意義闡釋

對于地方金改中的主體和實踐，明確地方金改的政策法律空間的重要意義體現為（見表1）：

第一，有助于地方金改的民間實踐者（金融機構和民間投融資人）獲得必要的安定感、產生對政策法律基本的信任感，進而解除或緩解其后顧之憂。政策法律之所以能夠指引人們的行為，人們也愿意按照該指引而行為，其原因在于其給人們以預期，而這一預期產生是基于人們對政策法律存有安定感。人們對政策法律的安定感一方面取決于政策法律本身的確定性，另一方面取決于人們對于政策法律的確定性的理解（萊因荷德·齊佩利烏斯，2013）。地方金改的民間實踐者基于改革性政策法律文本和原有的政策法律規定指引的實踐，是以地方金改民間實踐者對這些政策法律存有必要的安定感和基本的信任感為前提。而明確地方金改的政策法律空間，有助于實踐者獲得這種安定感和信任感。

第二，有助于地方政府在主導或引導地方金改中避免政治和法治的雙重風險。地方政府在金改中的政治風險體現為，中央和地方分權格局下的地方政府“越權”行為；其法治風險體現為，政府與市場分治下的地方政府“侵權”行為。它們都體現為地方政府權力資源因此而喪失的可能性。由于當前的地方金改具有二元約束下的增量改革的特性，是不輕易對存量的體制進行觸動的（許經勇，2013），而地方金改又常常具有傳導效應，它會無形中與存量的體制競爭，甚至突破存量體制的底線。在地方政府主導或引導的金融改革中，這種二元約束下的增量改革與地方金改的傳導性之間的巨大張力，可能會給地方政府帶來以上所述的政治風險。而另一方面，地方政府為了完成金改的任務，基于效率的考慮，往往會對于市場進行過多的干預，這些干預常常與市場經濟的法治原則和規則錯位，而出現對于市場的“侵權”，引發行政復議、行政訴訟甚至上訪，進而出現以上所言的法治風險。而明確地方金改政策法律空間有助于，界分地方政府與中央政府、地方政府與市場在政策法律上的權力邊界，進而有助于地方政府在指導或引導地方金改實踐中避免或減少這兩類風險的發生。

第三，有助于中央政府預測及測度政策法律的實施效果，進行有針對性的政策和立法調整。地方金改的政策法律空間雖然是揭示的地方的政策法律上的現實與可能。但從另一方面看，這種現實與可能是通過政策法律的制定、執行、運行過程中的合作與妥協的博弈，得以呈現。從政策法律的“受體”角度觀察政策法律，能夠更直接、更真實地洞悉政策法律在現實中的實效、效率、效益等效果狀態，為政策和立法的調整提供依據，從而提高政策法律的針對性和有效性。

第四，有助于金融市場化的發展。金融市場化的實質是金融的經濟要素的市場化配置和金融的權力要素的配置符合市場化規律的設置。金融市場化也是金改的中心任務。在金融抑制的制度背景下，金融市場化進程受到壓制，由此金融創新和改革也會受到一定程度的限制。某種意義上看，金融市場化的程度也決定了金融創新和改革的程度。在目前集權式金融監管格局下，政策法律空間對金融市場化顯得尤為需要，它可以為金融市場化發展提供政策和法律上的可行路徑。另外，從金融市場化的具體實踐角度，地方金改的政策法律空間還有助于澄清地方金改中的玻璃門、彈簧門的政策法律上的原因、誤解及發現可能的政策法律上的破解路徑。

第五，有助于洞悉地方金改這一制度變遷中路徑依賴的作用機理，進而為獲得現實的最優制度選擇（而非抽象的最優）尋找改革的內生路徑。制度變遷中的路徑依賴一定程度上決定了制度選擇的次優性。因而對于金改中的單純的制度構建，即使最優，其現實性、可能性是值得警惕的。地方金改的政策法律空間的分析中，可以通過揭示原有的政策法律和改革性的政策法律文本的現實與可能，測定制度構建實踐在政策法律上的限度，節約金融制度變遷中的制度選擇成本，提高地方金改效率。

地方金改政策法律空間的分析思路

（一）明確分析目的

分析地方金改的政策法律空間是為基于特定目的地方金改實踐確定其在政策法律上的現實與可能。從另一個角度理解，就是測定政策法律，特別是改革性的政策法律文本給予地方的基于特定目的的金改實踐的空間及限度，從而為地方金改實踐者進行金改實踐提供確定性的指引。在這一大的目的下，更重要的是要明確其中的“特定目的”，這一“特定目的”也是分析地方金改的政策法律空間的最終目的所在。雖然不同地方的金改其“特定目的”有所不同，但從作為全國性金融改革策略的角度來看，地方金改的所共有的“特定目的”是確立金融市場化規則和市場化監管規則，在釋放巨大的市場金融能量的同時建立并形成有效的市場化的風險監管機制。不同的地方金改的特定目的的區別，只是在市場化程度和市場化內容的差異。

（二）選定分析對象

在明確分析目的后，需要選定分析的對象。地方金改政策法律空間是指政策法律賦予的空間。因而其對象是有關金融和金改的政策法律規定。這些規定可以分為兩類，一類是原有的有關金融的政策法律規定；另一類是改革性的政策法律文本。在地方金改的背景下，這兩類政策法律規定一般都存在一定的緊張關系。因而如何處理這兩類政策法律規定間的關系，緩解并運用之間的張力，是地方金改成功的關鍵之一。endprint

（三）確定分析方法

地方金改政策法律空間的分析方法需要結合分析目的和分析對象予以確定。由于分析地方金改的政策法律空間目的是為了給基于特定金改目的的地方金改實踐提供確定性的指引，而這一確定性的指引是來自于分析對象，即金融政策法律規定和金改的政策法律文本。如果要從這些政策法律規定中分析地方金改的政策法律空間，并能夠確實為金改實踐者提供確定性指引，滿足金改實踐者的安定性需要，就不能僅僅簡單地告訴地方金改實踐者，原有的金融政策法律如何規定，改革性的文本如何規定，原有金融政策法律規定和改革性文本的不一致，進而暗示或明示地指出其文本上的空間（概念法學方法），也不能僅僅簡單的提煉出原有的金融政策法律中的原則和改革性政策法律文本中的精神，進而建構性地描繪出理想的空間（價值法學方法）。因為在人們普遍對法律條文和法律現實之間、法律現實和法律理想之間的聯系，缺乏足夠的信任和信心的情況下，這兩種方法所呈現出的空間，較難甚至無法產生金改實踐者穩定的行動力，也無法確實有效地釋放政策法律對于改革的制度生產力（科斯等，2003）。

從能夠確實產生穩定的金改實踐行動力角度，由制度到思想再到行動的邏輯出發（制度生產力產生的邏輯），地方金改的政策法律空間應當依序從四個層次予以揭示（見圖1）。

第一層次是條文上的地方金改的政策法律空間（概念法學技術）；第二層次是現實中的地方金改的政策法律空間（現實主義法學技術）；第三層次是現實可能的地方金改政策法律空間（法律社會學中功能主義技術）；第四層次是抽象可能的地方金改的政策法律空間（價值法學技術）（肖前等，1981）。

首先，條文上空間的揭示是政策法律空間分析的第一步。它要區分“條文上不存在的空間”和“條文上存在的空間”。其中，“條文上不存在的空間”可以留待政策和立法調整解決。而“條文上存在的空間”則是政策法律空間第一層次分析的成果。雖然“條文上存在的空間”的揭示無法解決實踐者對于條文現實性的疑惑，但至少揭示了名義上的空間范圍。其次，在條文分析基礎上，繼續分析“條文上存在的空間”的現實狀態，即第二層次的現實分析。現實分析將“條文上存在的空間”區分為“現實與條文一致的空間”和“現實與條文不一致的空間”。“現實與條文一致的空間”意味著條文上的空間在現實中得以實現，“現實與條文不一致的空間”表明，這一部分條文在現實中還不具備現實性。因此，前者可以解決實踐者對于條文上空間現實性疑惑，而有助于空間產生確實穩定的行動力，后者則進入下一層次的分析。再次，在現實分析基礎上，分析“現實與條文不一致的空間”的現實可能性。即第三層次的現實可能分析。現實可能分析將“現實與條文不一致的空間”又分為 “具有現實可能性的不一致空間”和“不具有現實可能性的不一致空間”。對于前者，可以分析其轉向現實的現實性條件從而能動地創造空間，而后者則進入下一層次分析。最后，在現實可能分析基礎上，分析“不具有現實可能性的不一致空間”的抽象可能性，即政策法律空間的第四層次的抽象可能分析。抽象可能分析將“不具有現實可能性的不一致空間”分為“不具有抽象可能性的不具有現實可能性的不一致空間”和“具有抽象可能性的不具有現實可能性的不一致空間”，對于前者可以留待政策和立法調整解決，對于后者，分析其抽象條件以備條件具備后行動。由此整個政策法律空間有層次地展開，為實踐者提供了較為可信的指引。endprint

（三）確定分析方法

地方金改政策法律空間的分析方法需要結合分析目的和分析對象予以確定。由于分析地方金改的政策法律空間目的是為了給基于特定金改目的的地方金改實踐提供確定性的指引，而這一確定性的指引是來自于分析對象，即金融政策法律規定和金改的政策法律文本。如果要從這些政策法律規定中分析地方金改的政策法律空間，并能夠確實為金改實踐者提供確定性指引，滿足金改實踐者的安定性需要，就不能僅僅簡單地告訴地方金改實踐者，原有的金融政策法律如何規定，改革性的文本如何規定，原有金融政策法律規定和改革性文本的不一致，進而暗示或明示地指出其文本上的空間（概念法學方法），也不能僅僅簡單的提煉出原有的金融政策法律中的原則和改革性政策法律文本中的精神，進而建構性地描繪出理想的空間（價值法學方法）。因為在人們普遍對法律條文和法律現實之間、法律現實和法律理想之間的聯系，缺乏足夠的信任和信心的情況下，這兩種方法所呈現出的空間，較難甚至無法產生金改實踐者穩定的行動力，也無法確實有效地釋放政策法律對于改革的制度生產力（科斯等，2003）。

從能夠確實產生穩定的金改實踐行動力角度，由制度到思想再到行動的邏輯出發（制度生產力產生的邏輯），地方金改的政策法律空間應當依序從四個層次予以揭示（見圖1）。

第一層次是條文上的地方金改的政策法律空間（概念法學技術）；第二層次是現實中的地方金改的政策法律空間（現實主義法學技術）；第三層次是現實可能的地方金改政策法律空間（法律社會學中功能主義技術）；第四層次是抽象可能的地方金改的政策法律空間（價值法學技術）（肖前等，1981）。

首先，條文上空間的揭示是政策法律空間分析的第一步。它要區分“條文上不存在的空間”和“條文上存在的空間”。其中，“條文上不存在的空間”可以留待政策和立法調整解決。而“條文上存在的空間”則是政策法律空間第一層次分析的成果。雖然“條文上存在的空間”的揭示無法解決實踐者對于條文現實性的疑惑，但至少揭示了名義上的空間范圍。其次，在條文分析基礎上，繼續分析“條文上存在的空間”的現實狀態，即第二層次的現實分析。現實分析將“條文上存在的空間”區分為“現實與條文一致的空間”和“現實與條文不一致的空間”。“現實與條文一致的空間”意味著條文上的空間在現實中得以實現，“現實與條文不一致的空間”表明，這一部分條文在現實中還不具備現實性。因此，前者可以解決實踐者對于條文上空間現實性疑惑，而有助于空間產生確實穩定的行動力，后者則進入下一層次的分析。再次，在現實分析基礎上，分析“現實與條文不一致的空間”的現實可能性。即第三層次的現實可能分析。現實可能分析將“現實與條文不一致的空間”又分為 “具有現實可能性的不一致空間”和“不具有現實可能性的不一致空間”。對于前者，可以分析其轉向現實的現實性條件從而能動地創造空間，而后者則進入下一層次分析。最后，在現實可能分析基礎上，分析“不具有現實可能性的不一致空間”的抽象可能性，即政策法律空間的第四層次的抽象可能分析。抽象可能分析將“不具有現實可能性的不一致空間”分為“不具有抽象可能性的不具有現實可能性的不一致空間”和“具有抽象可能性的不具有現實可能性的不一致空間”，對于前者可以留待政策和立法調整解決，對于后者，分析其抽象條件以備條件具備后行動。由此整個政策法律空間有層次地展開，為實踐者提供了較為可信的指引。endprint

（三）確定分析方法

地方金改政策法律空間的分析方法需要結合分析目的和分析對象予以確定。由于分析地方金改的政策法律空間目的是為了給基于特定金改目的的地方金改實踐提供確定性的指引，而這一確定性的指引是來自于分析對象，即金融政策法律規定和金改的政策法律文本。如果要從這些政策法律規定中分析地方金改的政策法律空間，并能夠確實為金改實踐者提供確定性指引，滿足金改實踐者的安定性需要，就不能僅僅簡單地告訴地方金改實踐者，原有的金融政策法律如何規定，改革性的文本如何規定，原有金融政策法律規定和改革性文本的不一致，進而暗示或明示地指出其文本上的空間（概念法學方法），也不能僅僅簡單的提煉出原有的金融政策法律中的原則和改革性政策法律文本中的精神，進而建構性地描繪出理想的空間（價值法學方法）。因為在人們普遍對法律條文和法律現實之間、法律現實和法律理想之間的聯系，缺乏足夠的信任和信心的情況下，這兩種方法所呈現出的空間，較難甚至無法產生金改實踐者穩定的行動力，也無法確實有效地釋放政策法律對于改革的制度生產力（科斯等，2003）。

從能夠確實產生穩定的金改實踐行動力角度，由制度到思想再到行動的邏輯出發（制度生產力產生的邏輯），地方金改的政策法律空間應當依序從四個層次予以揭示（見圖1）。

第一層次是條文上的地方金改的政策法律空間（概念法學技術）；第二層次是現實中的地方金改的政策法律空間（現實主義法學技術）；第三層次是現實可能的地方金改政策法律空間（法律社會學中功能主義技術）；第四層次是抽象可能的地方金改的政策法律空間（價值法學技術）（肖前等，1981）。

首先，條文上空間的揭示是政策法律空間分析的第一步。它要區分“條文上不存在的空間”和“條文上存在的空間”。其中，“條文上不存在的空間”可以留待政策和立法調整解決。而“條文上存在的空間”則是政策法律空間第一層次分析的成果。雖然“條文上存在的空間”的揭示無法解決實踐者對于條文現實性的疑惑，但至少揭示了名義上的空間范圍。其次，在條文分析基礎上，繼續分析“條文上存在的空間”的現實狀態，即第二層次的現實分析。現實分析將“條文上存在的空間”區分為“現實與條文一致的空間”和“現實與條文不一致的空間”。“現實與條文一致的空間”意味著條文上的空間在現實中得以實現，“現實與條文不一致的空間”表明，這一部分條文在現實中還不具備現實性。因此，前者可以解決實踐者對于條文上空間現實性疑惑，而有助于空間產生確實穩定的行動力，后者則進入下一層次的分析。再次，在現實分析基礎上，分析“現實與條文不一致的空間”的現實可能性。即第三層次的現實可能分析。現實可能分析將“現實與條文不一致的空間”又分為 “具有現實可能性的不一致空間”和“不具有現實可能性的不一致空間”。對于前者，可以分析其轉向現實的現實性條件從而能動地創造空間，而后者則進入下一層次分析。最后，在現實可能分析基礎上，分析“不具有現實可能性的不一致空間”的抽象可能性，即政策法律空間的第四層次的抽象可能分析。抽象可能分析將“不具有現實可能性的不一致空間”分為“不具有抽象可能性的不具有現實可能性的不一致空間”和“具有抽象可能性的不具有現實可能性的不一致空間”，對于前者可以留待政策和立法調整解決，對于后者，分析其抽象條件以備條件具備后行動。由此整個政策法律空間有層次地展開，為實踐者提供了較為可信的指引。endprint