對機關事業單位養老保險制度改革方案設計的思考

周松格

加速推進機關事業單位養老保險制度與企業職工養老保險制度并軌，實現在全國范圍內統一的就業人員養老保險制度，是當前完善我國社會治理體系建設必不可少的重要組成部分。對于確保全國統一市場的形成具有重要的基礎性作用。它關系到現階段我國經濟社會的發展及其穩定。由于雙軌制已實行了20多年，如何平穩并軌是關鍵所在。對此，學界和社會上多有探討，筆者也談談自己的看法。

一、將機關事業單位養老納入現行的企業養老保險體系，同時注重做好“中人”養老待遇公平性的設計

現行的企業養老保險制度是當前比較完善、成熟的符合我國市場經濟要求的制度。它從建立到完善經歷了四個階段：1、改革探索階段（1991年至1996年）。以國務院頒發的《關于企業職工養老保險制度改革的決定》（國發【1991】33號）為標志；2、深化改革階段（1996年至1997年）。以國務院頒發的《國務院關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》（國發【1995】6號）為標志；3、統一企業養老保險制度階段（1998年至2005年）。以國務院頒發的《國務院關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》（國發【1997】26號）為標志；4、完善基本養老保險制度階段（2006年至今）。以國務院頒發的《國務院關于完善企業職工養老保險制度的決定》（國發【2005】38號）為標志。這個制度在建立及完善的過程中，參保對象從國有企業逐步擴大到集體企業、民營企業直至個體工商戶和城鎮自由職業者，其覆蓋了3億多就業人員，為機關事業單位養老保險制度改革提供了很好的經驗和一個很好的“樣本”。將機關事業單位養老保險納入企業職工養老保險體系就形成了全國統一的全面覆蓋就業人員的養老保險體系，同時也就打通了人力資源在機關事業單位與產業領域之間的流通渠道。一方面可以實現人力資源自主的在機關事業單位與產業領域之間自由流動，另一方面也為機關事業單位中的人力資源提供能夠遵從內心愿望自主選擇職業的制度保障。

機關事業單位工作人員的養老納入該保險體系后，“中人”養老金待遇的確定是關系到并軌能否平穩過渡的關鍵所在。它既關系到制度的落實，又關系到社會的穩定。這里講的“中人”是指并軌后仍然在機關事業單位工作直至退休的工作人員。他們養老待遇的標準應遵守并軌前的承諾。具體做法：退休前與當地企業按同一個制度參保繳費并建立個人賬戶。退休時養老金待遇保持原政策計發辦法確定的標準不變。但是在組成上分為兩個部分。第一部分是按并軌后的養老金計發辦法計發的養老金，由基金支出；第二部分是原辦法與新辦法確定的計發標準的差額部分（簡稱新老計發辦法的差額部分）。這部分由原單位支付。這是基于如下的理由：1、建立了個人賬戶就為機關事業單位的人力資源在退休前無后顧之憂地向各領域流動提供了保障。這是并軌的根本目的；2、堅守法治，兌現單位和政府的承諾。并軌前機關事業單位工作人員退休待遇都是按國發【1978】104號文件和其后的國發[2006]22號、國發[2006]56號文件規定的計發辦法執行的。這些文件對進入機關事業單位工作的人力資源來說是在養老待遇上發出的要約和承諾。一旦形成了工作關系，無論是用人單位還是政府均必須履行這個要約和承諾。所以，差額部分應由用人單位支付。養老保險制度改革的底線也是不能降低之前對其承諾的養老待遇。

二、并軌后個人養老保險賬戶的建立

賬戶的建立應堅持便于人力資源流動的原則。這需要具備兩個條件：一是個人賬戶建立的政策統一，以消除在制度上的差別；二是關系到個人未來養老待遇的個人賬戶便于攜帶。機關事業單位工作人員基本養老保險個人養老賬戶建立的起始時間應與當地企業職工基本養老保險個人賬戶建立的起始時間一致，個人基本養老保險賬戶儲存額按當地企業職工個人基本養老保險賬戶儲存額建立的方式補建賬。在新的工資制度改革前，個人賬戶儲存額均由職工所在單位支付補齊，個人不需支付。包括補建的個人養老保險賬戶。

轉換機關事業單位養老保險模式是為了完善市場體系，必須建立便于人力資源能夠隨身攜帶的個人養老保險賬戶。個人養老保險賬戶體現的是人力資源在以往職業生涯中為自己積累的養老資本。建立了這樣的賬戶，人力資源就可以方便地隨身攜帶、自由流動。在企業養老保險制度改革過程中，基本養老保險個人賬戶的建立與現代企業制度及其工資制度改革是同步對應的。1995年政府提出建立基本養老保險個人賬戶，并明確以1996年1月1日后的個人賬戶儲存額作為計發個人養老金的基數（詳見國發【1995】6號）。在這之前我國對企業實行的現代企業制度改革也已基本完成。因此企業人力資源的工資組成中包含了其為自己繳納基本養老保險費的部分。時至今日，機關事業單位退休人員養老待遇仍然執行的是國發【1978】104號文件，并由原單位承擔養老的義務。因此，歷次工資制度改革的設計在工資組成中均未包含個人為自己繳納養老保險費的部分。所以，補足個人賬戶儲存額的義務應由單位承擔，以換取單位養老模式向社會養老模式的轉換。

原勞動和社會保障部為了解決部分職工在機關與企業之間流動中養老保險關系接續的問題，曾于2001年出臺了《關于職工在機關事業單位和企業之間流動時社會保險關系處理的意見的通知》（勞社部發【2001】13號文件）。這個文件明確規定，機關工作人員流動到企業后，為其補建的在機關工作期間的個人賬戶儲存額由同級的財政支付。這個意見十分值得參考和借鑒。它會是一個很好的“模板”。并且，對并軌前已經從機關流動到企業的人力資源是一種鼓勵，體現了制度上的公平。同時也強化了政府鼓勵人力資源積極參與市場經濟活動的意圖和決心，提高了政府的公信力。

三、相關問題解決方案的建議

1、職業年金

職業年金和企業年金均屬于補充養老保險。它是用人單位在履行法定義務為職工繳納基本養老保險費后由單位根據自身的經濟效益為他們建立的一種輔助型保險，屬于養老保險體系中的多支柱范疇，與人力資源的職業崗位和職業生涯緊密相關。無論是在企業還是在機關事業單位工作，都屬于個人的職業生涯，這種輔助型保險是對不同的職業崗位報酬的補充調整。所以沒有劃分企業年金和職業年金的必要。并軌后統一稱為職業年金較為合適。

職業年金的設立。從資金渠道上看，對于企業它來源于自身，與經濟效益密切相關；對于財政供給的單位，來源于政府財政。所以，民營企業由其自主決定，股份制企業由股東大會決定，國有控股企業和政府財政支付的機關、事業單位職業年金的設立及方案報相對應的人大審批。國有資產屬于國民所有，財政來源于稅收。現在業界有種觀點：他們設想在機關事業單位用建立職業年金的辦法來解決“中人”待遇不下降的問題。我們從職業年金的資金渠道去考察會發現這樣做沒有實現真正意義上的并軌，是不合適、不公平的。它形成了一種新的雙軌制。

2、逐步縮小機關事業單位與企業之間養老金的差距

這里講的差距是指這樣一種情況：假設同一個人在獲得同等勞動報酬額的前提下，其在機關事業單位工作到退休時享受的養老金待遇與他在企業工作到退休時享受的養老金待遇之間會有一個差距。前面已說過機關事業單位養老保險制度向企業養老保險制度并軌后應確保并軌前已在機關事業單位工作直至退休的“中人”退休時待遇不能降低。

如何消除這種差距呢？可以設想通過有節奏的調整養老金計發系數，逐步消除這個差距。在現行的企業養老金計發辦法中，“中人”的基本養老金由以下三部分組成：基礎養老金、個人賬戶養老金、過渡性養老金。這里基礎養老金有一個1%的計發系數，全國統一；過渡性養老金也有一個計發系數，由各省、自治區、直轄市統一確定。可以適時地通過調整這兩個系數逐步提高基本養老金的計發標準來實現消除差距的目標。另外，在消除這個差距的同時，機關事業單位“中人”養老金組成中的“新老計發辦法的差額部分”也就會隨之消失。這種逐步消除差距的辦法從總體思路上看與企業養老保險制度的改革與完善異曲同工。

并軌促成了全國統一市場體系的形成，進一步完善了市場治理體系的建設。20年改革的經驗證明，并軌必然會進一步激發市場主體和人力資源的活力，釋放出更加強大的創造財富的動力。政府的財政收入和國家的經濟實力必然會有一個大幅度的提高。這就為計發系數的調整提供了可靠的物質基礎。而我國公有制的本質屬性為計發系數的調整提供了根本性的制度保障。“中人”是我國經濟發展模式轉型的產物，政府應該義不容辭地承擔解決這個問題的最終責任。

3、關于實現個人賬戶儲存額的補建

并軌后，機關事業單位工作人員個人賬戶儲存額補建起始時間與企業養老保險建立個人賬戶時間一致。以個人繳費年度的平均工資作為平均繳費工資預算出個人賬戶儲存額，將預算的個人賬戶儲存額在本單位內進行公示并由個人確認；繳費結算年度的平均工資根據本人工資標準計算出來，這個工資標準有三個途徑可以獲取。一是本人人事檔案；二是單位工資發放存檔材料；三是缺少的材料可以根據文件推算出來。

在技術及操作層面上，現在全國已經有一支經驗豐富技術嫻熟的經辦隊伍，他們多次經歷了擴面工作，所以為4000多萬機關事業單位工作人員補建個人賬戶，相對于為3億多人的服務來說在具體操作上是沒有大的障礙的。

加速推進養老保險制度的并軌是當前市場經濟中確保人力資源自由流動的必然要求。現行的企業基本養老保險制度是一個具有廣泛基礎、比較成熟的制度。為“中人”建立與企業相一致的個人養老保險賬戶就實現了市場需要的真正意義上的統一的養老保險制度——就業人員養老保險制度。由用人單位補足新老計發辦法的差額部分，以確保在機關事業單位退休的“中人”養老待遇不降，遵守了市場經濟公平的原則，確保了單位、政府的信用。做到上述兩點，兩種制度的平穩并軌就能實現。□

（作者單位：合肥市機關事業養老保險管理中心）

責編：周蕾