土地管理的焦點問題

李茂林

土地管理的焦點問題

李茂林

山東省東明縣國土資源局

我國土地實行社會主義公有制，包括全民所有制和農民集體所有制兩種形式。作為土地所有制的法律表現形式，土地所有權也相應存在國家土地所有權和集體土地所有權兩種類型。土地征用是保證國家公共設施和公益事業建設所需土地的一項重要措施。土地征用是國家、集體、個人之間發生的因公共利益需要，依照法律規定的程序、補償原則、補償標準、安置辦法將集體土地所有權轉為國家所有的一種行政行為。

土地征用具有以下幾個法律特征：

一、土地征用應當以國家公共利益為目的

各國有關征用土地的概念和稱呼雖不完全相同，但是有一點是共同的，即征用的目的應當是公共利益的需要。不同的國家不同的時期對“公共利益”有不同的理解。一般來講，根據法律追求正義的價值取向，不能動用國家公權為個別團體或私人謀利。我國對公共利益的界定目前還比較原則，但是有關實施條例也不夠具體，至使征地權常常被擴大話使用。

二、土地征用的主體必須是國家。

只有國家才能在國家建設征用土地法律關系中充當征用主體，只有國家才能享有國家建設之需要依法征用集體所有土地的權利，盡管直接需要土地的并非是國家，但是他們作為土地需要的單位只能根據自己的用地的實際需要，依照法律規定的程序向土地機關提出用地申請，并在申請批準后獲得土地的使用權，另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實際行使征用土地權的是各級土地管理機關和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權。

三、土地征用是國家行政行為，具有強制性。

國家建設征用土地并非民事行為，而是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的行政行為。這是因為國家建設征用土地法律關系的主體--國家，土地被征用的集體組織（農村集體經濟組織或者村民委員會）的地位是不平等的。土地征用法律關系的產生并非基于雙方的自愿和一致，而是基于國家的單方面的意思表示，無需被征用土地的所有人同意。國家征用土地的指令，是行政命令。對此，土地被征用的集體經濟組織必須服從。

四、征用土地必須以土地補償為必備條件。

1．我國現行的農村土地征用的程序。

（1）征地方案的擬定。需要征地的市縣政府擬定有關農村集體土地轉為國有土地征地方案。用地單位向擬定機關所屬的土地行政主管部門報建設項目說明書和有關方案，有關行政主管部門認為所報材料齊全、符合法定條件的，在5日內上報本級政府審核。

（2）批準機關的審批。有關市縣政府對其審核同意的征地方案，連同其他有關材料，逐級上報有批準權的政府審批。

（3）批準機關的內部批復。批準征地的政府作出同意征地的決定的，直接行文或者由其土地行政主管部門代為行文向下一級政府作出內部批復。

（4）征地決定的外部送達。《土地管理法》及實施條例規定，“征用土地方案經依法批準后，由被征用土地的市、縣人民政府組織實施，并將批準征地機關、批準文號、征地用途、范圍、面積及征地補償標準、農業人口安置辦法和辦理征地補償的期限等，在被征用土地所在地的鄉（鎮）、村予以公告。”

2．集體土地征用制度實施狀況。

（1）征用補償范圍和標準不合理。據調查，在我國現有的征地中80%以上的征地都是基于商業利益需要，一塊農地一旦被征用其市值就會上升幾十倍甚至百倍。而農民所獲補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗補償費。其中，土地補償費和安置補助費的總和，按規定最高不得超過土地被征用前三年平均產值的30倍。由于我國特殊的國情，集體土地對農民而言不單是生產資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權和使用權的永久性轉移，農民將永遠失去土地的經營權，失去生活的可靠來源和保障。農民失去土地后，征地補償收入就是他們的養老錢，但是他們目前所得這筆錢不足以承擔這樣的職責。因此在土地補償中應考慮這一特殊性，使補償收益更多地偏向失地農民，并指導他們合理使用這部分收益，用于再就業及改善和提高生活水平。

（2）土地征用程序不規范。我國土地征用的程序僅是針對土地的保護，沒有體現出對農民權利的保護，政府在征用農村土地的方案做出后，由縣級以上政府予以公告并組織實施，土地征用方案和安置方案均在批準之后才公告，這時農民不管有任何理由，都不會影響征地方案的實施。

3．完善農村土地征用制度的思考。

（1）完善立法，合理界定公共利益的范圍。既然“公共利益”是法定的行使征地權的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因為不同的人對“公共利益”可以作出各種不同的解釋.對“公共利益”進行擴大化解釋，不僅可以使征地權力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個人獲得可觀的利益，那么對“公共利益”擴大化解釋就會繼續下去。“公共利益”這一本來旨在維護大多數人利益的立法規定，由于立法本身的漏洞卻成了少數人牟利的工具，因此法定條件應當具有特定性和唯一性。

（2）完善土地征用程序。土地征用程序是土地征用制度的重要組成部分，程序決定著結果是否公正，因此建立合理的征用程序是完善土地征用制度的重要措施。首先，應當由獨立的機關對征用土地的用途和目的進行審查和確定，防止土地征用權的濫用。其次，應當賦予土地權利人對土地征用的異議權，保證土地征用的公正性。土地征用具有強制性，國家行政機關有義務通知土地所有權人和土地他項權利人，并設定必要的公告期，當相關利益人對土地征用的行政決定不服時，應當賦予原土地權利人對該土地征用的異議權。同時，還要增加聽證會制度。聽證會上應當充分聽取被征用人和厲害關系人的意見，使他們獲得表達意見的機會。