“貧困帽子”為什么越來(lái)越多

劉荒 程子龍 管建濤

“貧困帽子”為何越來(lái)越多？

自1986年首開(kāi)貧困縣評(píng)定先河以來(lái)，我國(guó)貧困縣的數(shù)量呈現(xiàn)持續(xù)增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)：從第一輪評(píng)定的273個(gè)，逐輪攀升為目前的832個(gè)（其中國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣592個(gè)，國(guó)家集中連片特殊困難地區(qū)中非重點(diǎn)縣240個(gè)）。從國(guó)家級(jí)貧困縣、國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣，到全國(guó)集中連片特困地區(qū)，“貧困帽子”的性質(zhì)并未隨名稱而改變。

近些年，隨著國(guó)家財(cái)力不斷增強(qiáng)，對(duì)貧困地區(qū)和貧困人口扶持力度加大。2010年中央財(cái)政綜合扶貧資金投入1618億元，2011年增長(zhǎng)到2272億元，增幅40%以上，2012年增幅仍在30%以上。令人困惑的是，“貧困帽子”卻越戴越多了。

從官方口徑看，“貧困帽子”增多的主要原因，一是參照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)大幅提高了貧困線標(biāo)準(zhǔn)；二是基于中國(guó)國(guó)情，我國(guó)貧困人口呈現(xiàn)出“大分散、小集中”的新特點(diǎn)。二者結(jié)合，自然導(dǎo)致了貧困縣數(shù)量的增加。

“為什么連續(xù)20年都是592個(gè)貧困縣呢？這個(gè)‘死數(shù)字’里藏著‘活問(wèn)題’，”有關(guān)專家對(duì)此并不認(rèn)同，“主要還是‘窮帽子’下面的利益鏈條使然。”

一些貧困縣的官員坦承，自從戴上“貧困帽子”后，日子確實(shí)好過(guò)了。曾獲“中國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)典型人物”稱號(hào)的中部某市扶貧辦主任，以當(dāng)?shù)亍懊總€(gè)貧困縣每年國(guó)家至少下?lián)?.6億元資金用于扶貧開(kāi)發(fā)”的巨大利益，向媒體解釋為何將“貧困帽子”當(dāng)成特大喜訊慶賀。不久前被報(bào)道“窮縣豪樓”的東北某縣級(jí)市，僅近三年獲得的專項(xiàng)扶貧資金就超過(guò)5000萬(wàn)元，還不包括各行業(yè)部門對(duì)貧困地區(qū)的政策傾斜，以及向貧困縣財(cái)政下?lián)艿霓D(zhuǎn)移支付資金。

安徽省臨泉縣是全國(guó)貧困人口最多的貧困縣之一，該縣扶貧辦的一位負(fù)責(zé)人稱，“貧困縣”帶來(lái)的好處不限于經(jīng)濟(jì)層面，對(duì)交通、水利、衛(wèi)生、教育、旅游開(kāi)發(fā)等方面的投入也相當(dāng)大，甚至在一些教育招生考試中，貧困縣考生也會(huì)享受加分、減免學(xué)費(fèi)等政策“照顧”。

也有地方官員直言，正是因?yàn)榭吹健柏毨弊印崩镫[藏的“吸金大法”，貧困縣搖身變成“聞著臭、吃著香”的臭豆腐。因此，每到新一輪貧困縣調(diào)整評(píng)定期來(lái)臨，地方各路大軍上省進(jìn)京，使出渾身解數(shù)哭窮公關(guān)，“貧困帽子”也就越爭(zhēng)越多了。

對(duì)此，國(guó)務(wù)院扶貧辦官員表示，確定重點(diǎn)縣并進(jìn)行重點(diǎn)扶持的做法是行之有效的，只不過(guò)在政策落實(shí)的過(guò)程中，有些地方滋長(zhǎng)了“等靠要”的思想，或錯(cuò)誤地把爭(zhēng)取到重點(diǎn)縣的帽子作為一種政績(jī)。

扶貧資金只扶項(xiàng)目沒(méi)扶人？

近日有媒體報(bào)道，貴州省荔波縣朝陽(yáng)鎮(zhèn)向省扶貧辦申報(bào)獲批3個(gè)大鯢養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，取得中央財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金400萬(wàn)元，由該縣國(guó)豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社具體承擔(dān)。但上述項(xiàng)目主要惠及的國(guó)豐農(nóng)業(yè)專業(yè)合作社5位成員中，有4人為非貧困戶。也就是說(shuō)，400萬(wàn)元的扶貧項(xiàng)目，受益人中只有1位是貧困人口。

為何只見(jiàn)扶貧項(xiàng)目，不見(jiàn)受益的貧困人口？國(guó)家投入了那么多的扶貧項(xiàng)目和資金，為何仍然不斷有人加入需要扶持的隊(duì)伍？

2012年，中央財(cái)政綜合扶貧投入近3000億元，按照新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)現(xiàn)有扶貧對(duì)象約為1億人左右。假設(shè)將這些扶貧資金直接發(fā)給扶貧對(duì)象，每人將獲得3000元資金。照此計(jì)算，可能很多扶貧對(duì)象直接就可以脫貧了。

雖然事實(shí)遠(yuǎn)非這么簡(jiǎn)單，但足以說(shuō)明當(dāng)前的扶貧方式，特別是一些行業(yè)扶貧項(xiàng)目與貧困人口脫貧直接關(guān)聯(lián)性不足。國(guó)家每年投入巨額扶貧資金，這些扶貧資金都用到了哪些地方？成效如何評(píng)價(jià)？遠(yuǎn)水不解近渴的扶貧方式值得商榷。

即便有再多的扶貧資金，如果不用到貧困人口上，也只能助長(zhǎng)更多的地方政府和干部以貧困人口的名義，擠占扶貧資金，滋生更多的腐敗。有學(xué)者甚至指出，以貧困縣的方式扶貧，已經(jīng)成為地方與中央在資金分配方面博弈的制度條件和引發(fā)腐敗的制度根源。

扶貧開(kāi)發(fā)不是大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而是一個(gè)瞄準(zhǔn)窮人的扶持計(jì)劃。貧困縣也好，貧困村也罷，扶貧最終扶的是貧困的人，政府應(yīng)該把扶貧資源的決定權(quán)交給窮人。

所以，扶貧資金也應(yīng)從貧困縣向貧困村，再向貧困戶轉(zhuǎn)移，扶貧資金要真正瞄準(zhǔn)那些窮人，找準(zhǔn)扶貧對(duì)象，不能只見(jiàn)項(xiàng)目不見(jiàn)人。當(dāng)前，扶貧資金的挪用、滲漏、流失非常大。如何把資源的決策權(quán)、管理權(quán)、使用權(quán)交給窮人？這是未來(lái)10年要做的重大改革。

94%的帽子居然摘不掉？

經(jīng)過(guò)新一輪的開(kāi)發(fā)式扶貧，至2012年，全國(guó)592個(gè)戴著“貧困帽子”的縣（不包括國(guó)家集中連片特殊困難地區(qū)中非重點(diǎn)縣240個(gè)），只有38個(gè)縣摘了帽子，但迅即這38頂貧困帽又被別的縣戴上了。

雖然中央為鼓勵(lì)各省減少扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣數(shù)量，曾明確表示重點(diǎn)縣減少的省，國(guó)家支持力度不減，但各省“貧困帽子”頂數(shù)并未見(jiàn)減少，反而在國(guó)家出臺(tái)扶持連片特困地區(qū)的政策后，“貧困帽子”總數(shù)增至832頂。

寧換帽子不摘帽子，已經(jīng)成為貧困省區(qū)各級(jí)官員的共識(shí)，無(wú)論中央如何號(hào)召也決不動(dòng)搖。最新數(shù)據(jù)表明，有重點(diǎn)扶貧任務(wù)的21個(gè)省區(qū)都堅(jiān)持“貧困帽子”頂數(shù)不變，即使從一個(gè)縣頭上摘掉，也要換到另一個(gè)縣頭上，清晰地展現(xiàn)了地方和中央進(jìn)行財(cái)政博弈的痕跡。雖然中央表明支持政策力度不減，但地方不相信，生怕哪一天有了新政策，丟了“香餑餑”，只有把帽子戴在自己頭上，心里才踏實(shí)。

此外，絕大多數(shù)重點(diǎn)縣攥著帽子不松手，即使經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，貧困人口減少了，也還要通過(guò)“貧困帽子”爭(zhēng)取更多的優(yōu)惠政策。雖然有的省也出臺(tái)了鼓勵(lì)脫帽的政策，但各縣也是不相信。這樣看來(lái)，全國(guó)592個(gè)重點(diǎn)縣，只有38個(gè)摘掉帽子，也就不足為奇了。

貧困人口為何又上億？

到2010年底，我國(guó)的貧困人口下降到2688萬(wàn)，但在2012年，一個(gè)新的貧困人口數(shù)據(jù)出現(xiàn)了：1.28億。為何貧困人口又上升了？

一個(gè)顯而易見(jiàn)的答案是，貧困標(biāo)準(zhǔn)的再次提升，2010年底我國(guó)的貧困標(biāo)準(zhǔn)是1274元，而2012年的貧困標(biāo)準(zhǔn)則提高到2300元。

國(guó)際上采用的貧困標(biāo)準(zhǔn)，有的是全部人口數(shù)的10%，有的是按平均收入的50%以下，而無(wú)論按以上哪種方法計(jì)算，我國(guó)的貧困人口都將更多。

貧困標(biāo)準(zhǔn)更像是一個(gè)篩子，貧困標(biāo)準(zhǔn)低，表明扶貧網(wǎng)眼就大，被扶持的人就少，反之亦然。

我國(guó)的“貧困線”動(dòng)態(tài)上調(diào)，這是與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的。國(guó)務(wù)院扶貧辦官員曾表示，根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平適時(shí)提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)際慣例。20年來(lái)，全球有35個(gè)發(fā)展中國(guó)家提高過(guò)扶貧標(biāo)準(zhǔn)，而且有的國(guó)家不止一次。這次中國(guó)政府大幅度提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)，是以農(nóng)民的生存和溫飽問(wèn)題基本解決為前提的，標(biāo)志著我國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)進(jìn)入了一個(gè)新的階段。