新型城鎮化建設亮點解讀

魏后凱

2013年12月12日至13日，中央城鎮化工作會議在北京召開。會議明確了推進新型城鎮化的指導思想、主要目標、基本原則和主要任務。與此同時，也廓清了關于城鎮化建設的一些誤區。會議呈現以下幾大亮點：

更加強調以人為本。新型城鎮化是相對傳統城鎮化而言的，新型城鎮化建設從方向上、內容上與以往相比都有很大的調整。新型城鎮化的核心就是強調以人為本，全面提高城鎮化的質量。2013年中央經濟工作會議概括新型城鎮化的主要特征是“集約、智能、綠色、低碳”，除此之外，這次中央還強調城鄉一體，在城鄉一體化大的框架下來推動城鎮化。城市的繁榮和發展不能建立在農村衰落的基礎上，城鎮化的推進不能以犧牲耕地、糧食和農業現代化為代價，城鄉要共同繁榮，共同富裕。同時還強調“四化”同步，城鎮化要與工業化、信息化、農業現代化同步。

推進基本公共服務均等化。會議涉及了大家普遍關注的戶籍制度改革，以及社會保障、基本公共服務均等化等問題。推進中國特色的新型城鎮化，面臨一系列的制度障礙，首先是戶籍制度障礙，其次是土地、公共服務、社會保障制度障礙。戶籍制度障礙表面上看是戶籍制度問題，它影響了進入城市的農業轉移人口市民化的進程。但這只是表象，核心是戶籍制度里面隱含的各種公共服務、福利的問題。所以，戶籍制度改革的核心就是要把戶籍制度中所包含的各種權益、福利分離出來，要推進基本公共服務均等化，要建立城鄉統一的社會保障制度。

大中小城市要協調發展。目前我國城鎮化的規模結構趨向于兩極分化，大城市由于公共服務、基礎設施比較完備，提供的發展機會、就業機會比較多，所以大家都愿意進來，其結果是大城市的數量和人口比重都在不斷增加，空間規模不斷膨脹，一些特大城市，如北京、上海、深圳等出現了超載現象，其人口規模超越了資源環境承載能力。而有一些中小城市有資源環境承載能力，但它們的公共服務、基礎設施比較落后，缺乏產業支撐，缺乏就業機會，因而也就缺少吸納能力。中小城市數量在減少，人口比重在下降。所以，這次中央城鎮化工作會議還是堅持過去一貫的方針，大中小城市和小城鎮要協調發展。一方面戶籍制度改革要實行差別化的分類，小城市和建制鎮全面放開落戶限制，中等城市有序放開落戶限制，大城市要合理確定落戶條件，特大城市要嚴格控制人口規模；同時從其他方面提出促進中小城市發展的政策措施，比如要加強中小城市的基礎設施和公共服務，提高中小城市產業支撐能力，提高其人口承載能力等。

未來城鎮化的路徑是多元化的。我們強調城鎮化是一個過程，是經濟社會發展的結果，而不是一個目標。中國的地區差異很大，發展階段不一樣，特點也不一樣。未來城鎮化的路徑應該是多元化的。在規劃頂層設計的時候，就要強調多樣性，因地制宜；在設計考核指標的時候，不能把城鎮化的水平、速度和城鎮化率作為考核指標，而應該把城鎮化的質量作為一個指標。城鎮化的質量包括三方面：一是城鎮發展要有質量；二是城鎮化推進的資源環境代價要比較少；三是城鄉一體化，城鄉要協調發展。當然，提高城鎮化質量的核心是提高農業轉移人口的市民化水平。

一張藍圖干到底。這次會議提出了要實行“兩橫三縱”的戰略格局，這實際上不是一個新的觀點，在全國主體功能區規劃里就已經提出：到2020年要推動形成“兩橫三縱”的城鎮化格局。這是個中期的規劃，不是長期的規劃。所謂的“兩橫”，一是沿長江軸線，二是隴海—蘭新軸線，這是兩條橫向的國家重點開發軸線，這兩條軸線涵蓋長三角、江淮、長江中游、成渝、東隴海、中原、關中、蘭西、天山北坡等城市群，把一系列城市群串聯了起來。“三縱”，一是沿海軸線，二是京廣—京哈軸線，三是包頭—昆明軸線。通過“兩橫三縱”的開發格局來推動形成科學合理的城鎮化格局，促進區域經濟的協調發展。在“兩橫三縱”的表述里提到“一張藍圖干到底”，這說明我們國家層面的城鎮化規劃要保持它的穩定性、連續性。從國家規劃來說，是一張藍圖干到底，從地方角度來看，也要有一個比較科學、合理的頂層設計，而不是換一屆領導，規劃就換了。

城鎮與農村建設用地要統一。在未來土地管理政策上要進行相應的調整，要建立城鄉統一的建設用地市場，就是城鎮建設用地和農村建設用地要統一，允許農村建設用地進入市場，要和城鎮建設用地同權同價，這樣就會增加土地的供給，對房地產市場應該有比較利好的效應。

讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁。這次城鎮化工作會議的亮點之一，可能要數“讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉愁”這句具有文藝范兒的表述了。以往城鎮化發展埋葬了“鄉愁”的主要原因是存在一些誤區，過去有些地方提出來要消滅農村，有些地方要全域城鎮化，結果是城市邊界無限制蔓延，把一些農田、耕地都消滅掉了。過去對城鄉一體化的認識也有誤區，把城鄉一體化理解為城鄉一樣化，結果搞得有些地方城市不像城市，農村不像農村。實際上城市和農村是完全不同的類型，應該差異化發展，城市就是城市，農村就是農村，從而構筑一個城鄉和諧發展的格局，把我們的城市引入到整個大自然中，構筑一種天人合一的生態型城鎮化格局。

城鎮化管理的核心問題是人的問題。城鎮化管理是個大的問題，其核心是人的問題。現在城市更多強調的是“治理”的概念，除了政府管理外，要強調民眾的參與。無論政府管理還是民眾參與，人的觀念、素質、理念是更重要的。過去的城鎮化管理當中存在的比較大的問題是觀念比較滯后，沒有樹立現代化城市管理的理念，基礎技術手段跟不上，精細化的管理也跟不上，缺乏綜合性、全局性、人性化的精細管理。

體現“全面深化改革”的指導思想。從中央城鎮化工作會議可以看出，完善城鎮化健康發展的體制機制是個綜合性的配套改革，包括戶籍制度、土地制度以及其他的制度，體現了全面深化改革的思想。當然，這次中央城鎮化工作會議還體現了全面轉型的理念和思想，由傳統的城鎮化向新型城鎮化推進，注重提高城鎮化質量，向綠色、低碳、集約、高效的城鎮化模式轉變。

推進新型城鎮化是個巨大的工程，會面臨很多問題、很多難點、很多障礙，但這些都是發展中的問題、改革中的問題，所以應該通過發展的辦法、改革的辦法來解決。

（作者為中國社會科學院城市發展與環境研究所副所長）