“底層設計”拖延不得

李北方

群眾路線的落實要解決一個操作層面的問題：群眾在哪，或者，群眾是誰？

經過數年的討論，改革需要“頂層設計”的思想終于一步步從引起重視到得以實現，十八大及三中全會、四中全會做出的關于深化改革和全面推進依法治國的部署，可以視為中央做出的“頂層設計”。這一“頂層設計”的最終目標是“推進國家治理能力和治理體系現代化”。

一段時間以來，有論者開始提出“底層設計”的問題，即基層社會的組織化問題。這個討論還沒有引起足夠的關注，但其重要性要求我們認真對待它了。

從自上而下的角度，提出這一問題至少有兩方面的重要性：第一，“國家治理能力和治理體系現代化”的實現不能光靠“頂層設計”，“頂層設計”無論多么完美，也得落實到社會的各個角落才行，“底層設計”是對“頂層設計”的必要銜接;第二，“推進國家治理能力和治理體系現代化”關鍵靠黨，十八大再次重申黨的工作方針是群眾路線，這就要求黨要找得到群眾，即把群眾納入組織化的機制。

從自下而上的角度，“底層設計”的意義在于，社會需要自我保護機制，以免于權力和資本的侵蝕和傷害。

群眾，就其概念而言，指的是社會上的絕大部分人—政治資本、社會資本、文化資本都相對短缺的處于社會金字塔基座部分的大多數。

群眾路線要求黨在決策和施政的過程中堅持“從群眾中來，到群眾中去”，將群眾的分散的不成系統的意見轉化為集中的系統的意見，然后到群眾中宣傳解釋，化為群眾的意見，見諸群眾的行動。這個過程是循環往復的，一步步提升，臻于完善。

如果將已制定的關于深化改革的“頂層設計”視為群眾路線的一個階段，那么接下來還有驗證該設計是否正確、是否需要調整的問題。這就要借助于群眾的反饋，聽取群眾在落實中遇到的新情況和由此產生的新需求。

就群眾路線的運作邏輯而言，群眾路線的落實要解決一個操作層面的問題：群眾在哪，或者，群眾是誰？之所以強調操作層面，是因為這個問題在本質上是不存在疑問的：群眾是一個個分散的普通人的總和。但正是因為群眾的分散性，群眾的需要又是難以把握的，群眾的意見是不易厘清的。

于是，黨主動地改變群眾的“一盤散沙”的局面，把群眾組織起來，便是內在于群眾路線的基本要求。毛澤東在論述群眾路線時曾經批評“只靠少數人冷冷清清地做工作”的情況，明確要求黨的干部，“每到一地，就和那里的群眾打成一片，不是高踞于群眾之上，而是深入于群眾之中;根據群眾的覺悟程度，去啟發和提高群眾的覺悟，在群眾出于內心自愿的原則之下，幫助群眾逐步地組織起來，逐步地展開為當時當地內外環境所許可的一切必要的斗爭”。

組織起來的群眾既可以凝聚起更大的力量，也便于總結形成更集中的意見。從執政黨的角度看，把群眾組織起來既利于動員群眾貫徹黨的路線方針，也在聽取群眾意見時更容易找到群眾，得到更貼近實際的群眾意見，節省溝通成本。

黨在長期的革命和建設中一直是堅持這樣做的。比如在1930年代的中央蘇區，黨在鄉蘇維埃政權的周邊建立了十多個各式各樣的委員會，吸納民眾中的積極分子參與，此外還領導成立了工會、貧農團、婦女會、兒童團、互濟會等群眾組織，幾乎把每個人都包納到了“組織”之中。

美國學者喬爾·米格代爾評論說，共產黨領導革命成功是因為“把群眾組織起來，創造出比他們敵人更強大的系統性的體制”。這個觀察和黨當下“推進國家治理能力和治理體系現代化”的努力方向是有相通之處的，其對我們的啟發是，執政黨在當前條件下實現新的目標仍然離不開把群眾組織起來，建立“強大的系統性的體制”。

各級政府機關（包括中南海）經常會邀請社會人士前往討論經濟社會形勢，為政府決策作參考，這是群眾路線的具體體現。但不難發現，被請進去的多是學者、企業家，普通群眾數量并不算多，并且其政治需求的表達也不是很突出。這不能不說與“找不到群眾”有關—即便隨機選擇若干群眾，那他們也只是群眾中的幾個人，而不是群眾的代表。相反，企業家則有精密的自組織機制，通過經常性的溝通交流，單個的企業家就可以向政府傳達一個階層的訴求。

改革開放以后，舊有的社會機制相繼解體，農村集體化組織被廢除，城市里隨著以國企改革為主要內容的改制，作為生產生活空間的單位不復存在。這一變遷一方面擴展了個人的自由空間，減少了組織化對個人的壓抑，但另一方面也將個人拋向了無可依靠的境地。

在城市，由于經濟發展態勢良好，下崗職工的問題逐步被消化，并逐步形成了以財產權為基礎的新的市民社會組織形態（如業主委員會），加上國家管理機制的配套（如警力和城管的擴展），城市基本秩序得以維持。但這不能等同于市民的利益訴求得到了足夠關照。

在農村，政府希望以村民自治替代集體化，形成新的秩序。村民自治的組織形式主要是“海選”村委會，但村民選舉的負面問題已經暴露得很充分了，由于賄選等情況的普遍存在，被“選舉”出來的很少是能適應農民治理需要的人，而多是有勢力的家族的代表?！昂＿x”造成農村的“派系”分裂，“小官巨貪”現象正是這一治理模式遭遇危機的反映。

從日漸凋敝的農村中分化出了超過2億的進城農民工，他們是中國經濟騰飛的基石，可是他們的權利是缺乏保障的，他們的無組織狀態要比農民更加嚴重。雖然近年來出臺了《勞動合同法》等法規，但農民工簽訂勞動合同的比率仍然極低，以至于一旦有工傷、欠薪、養老等糾紛發生，他們首先要面對的是如何證明勞動關系的存在，這是獲得法律保護的前提。國家也推動了在私營企業建立黨組織、工會等機制，但這些行動主要是依托企業也就是依托資本開展的，農民工想要獲得庇護，仍然難比登天。

占人口絕大多數的工農目前在國家的政治代表機關里幾乎消失了。幾年前，全國人大吸收了幾名農民工代表，但在農民工群體完全原子化的現狀下，他們雖然是有農民工身份的人大代表，但很難在人大議事中真正體現農民工群體的力量。

群眾路線要落到實處，是不能不了解廣大工農的訴求，代表他們的利益的，而要做到這一點，就必須在黨的領導下將工農重新組織起來。

如何將工農重新組織起來，使他們進入群眾路線的運轉邏輯，便是我們應該關注的“底層設計”。根據我們的討論可知，這里所謂的“底層設計”不是跟“頂層設計”直接對應的概念，事實上它應該首先成為“頂層設計”的一部分，然后再根據各個地方的具體情況推出有針對性的措施。

需要特別強調的是，組織群眾的工作必須由執政黨來做，而不能放任其他社會力量。歷史上，中國社會不能說沒有組織化，但問題在于，填補國家權力空白、擔負社會組織化功能的士紳階層畢竟有自身的特殊利益，在國家整合能力缺位的時代背景下，相當部分變異成了壓榨社會的自利集團。黨的歷史功績之一便是“剔除”了這個變異的特殊階層，將其榨取的剩余一部分還給社會，一部分用于國家政權建設，這才奠定了革命勝利的基礎。

當下，有一種很強的傾向是讓社會自行組織，黨和政府完全撒手。問題是，組織起來的群眾，不僅要和權力博弈，也要和資本博弈，還要經常性面對“官商勾結”。如果沒有完善的法治和適當的政策，確立社會組織的邊界，結果更可能是全社會呈現“劣紳化”，各路“豪強”紛起，欺壓原子化的“群眾”，上演各種綁架改革，或者轉嫁改革成本的戲碼。今天，我們不能再重復歷史上的錯誤。