展望第三輪司法改革

蘭心宇

中央全面深化改革決定中提出：“推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理。”甫一提出即成為廣泛關(guān)注的話題，頂層設(shè)計攪動了司法體制的一池春水，各種解讀層出不窮。

司法改革已經(jīng)進行了兩輪（2003、2007年分別啟動），司法改革措施的推行，都是在既有的司法體制框架下的工作機制改革，由于體制上的問題，改革力度雖然不可謂不大，但實際成效并不盡如人意。應(yīng)該說，十八屆三中全會開啟的是第三輪司法改革。

與前兩輪經(jīng)驗主義的司法改革不同，新一輪司法改革的深化具有明顯的強制性制度變遷的特征。不過，自中央全面深化改革決定出臺以來，針對進一步完善依法獨立公正行使檢察權(quán)的保障機制的重大部署，尚未發(fā)布明確的操作方案。而此項改革涉及面廣、難度大，風(fēng)險莫測，需要深入研究論證。

這次改革，是否意味著司法獨立于地方，人財物究竟如何統(tǒng)一管理，實際改革力度到底有多大，地方上不少司法官員滿腹猜疑和觀望，各憂其憂，各喜其喜。改革的項目尚未啟動，即已見人心之波動。與政府官員和司法界同行交流中，常會聽到諸如“以后司法就獨立了，管不到你們了”，“沒了地方支持，以后有的案件辦好并不容易”的說法。一個檢察官網(wǎng)友評論說：“司法應(yīng)是國家機器中最穩(wěn)定的部分，改革已到第三輪，試驗不止，未入佳境，誰人不憂？”

20世紀(jì)90年代以來，中國進行了各種司法改革的嘗試，訴訟法的修改和訴訟方式的改革，對法院、檢察院的地位和角色產(chǎn)生了很深遠(yuǎn)的影響。雖然司法體制改革有政治和話語上的禁忌，但相關(guān)問題與對策的研究并未停滯，各種觀念和利益博弈的結(jié)果就是完成了對“獨立司法”的知識沉淀，并在執(zhí)政黨的十六大報告確定為“依法獨立公正行使審判權(quán)和檢察權(quán)”。

“依法獨立行使審判權(quán)、檢察權(quán)”是司法權(quán)運行的首要原則，是由審判權(quán)、檢察權(quán)設(shè)立的目的性，國家權(quán)力的分權(quán)制衡，司法效率原則所共同決定的。按照權(quán)責(zé)相統(tǒng)一、有權(quán)必有責(zé)的原則，一種權(quán)力的獨立行使意味著責(zé)任的獨立承擔(dān)。但是，在中國國情的背景下，理論和實踐的沖突交融下，審判權(quán)、檢察權(quán)依法獨立行使現(xiàn)狀總是處于被人懷疑的境地。

到底哪里存在問題？到底存在哪些問題？到底還要堅持與否？對這些問題的思考、討論和實踐，完成了從“政治正確”的宏大敘事到“問題導(dǎo)向”的制度研究與實踐的話語轉(zhuǎn)型，進入深水區(qū)和攻堅區(qū)的司法改革開始觸及國家司法體制、干部人事制度、財政管理體制等難度比較高的深層次問題。這也正是第三輪司法改革發(fā)生的基本邏輯。

從一定意義上說，此次改革不過是落實已有的法律精神。司法職權(quán)行使過程中的“依法”、“獨立”，是憲法對審判權(quán)、檢察權(quán)運行的基本要求，也是其獲取公正性的根本保障。司法活動必須嚴(yán)格依法行使，意味著審判權(quán)、檢察權(quán)的行使只能服從法律，而不屈從來自外界的任何壓力和干預(yù)。關(guān)鍵的還有另一面，依法包括在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使職權(quán)。而在“片面大局觀”的指引下，司法活動常常帶有明顯的地方政府色彩，甚至幫助地方政府承擔(dān)了一些法定職責(zé)以外的政治職能、司法行政職能和社會救濟職能。

具體表現(xiàn)就是，受地方保護主義的影響，一些法院和檢察院往往只是在維護地方的根本利益—那些影響本地穩(wěn)定和發(fā)展的“難事兒”、“煩事兒”上選擇性執(zhí)法，或者難以擺脫地方政府的干擾，如在征地拆遷等比較敏感的問題上受到不當(dāng)干預(yù)，淪落為一些地方黨委、政府追求短期利益、撈取個人政績的工具。

“人財物省級統(tǒng)一管理”之后，對于基層法院、檢察院最為棘手的問題，是如何看待地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)，以及地方司法機關(guān)在地方工作格局中處于什么地位、擔(dān)當(dāng)什么角色。省級統(tǒng)管的目的是要排除地方干預(yù)個案，并沒有否定黨的政治領(lǐng)導(dǎo)、組織領(lǐng)導(dǎo)和政策領(lǐng)導(dǎo)，也不意味著不需要地方政法委協(xié)調(diào)工作機制、財務(wù)保障等方面的問題了。

第三輪司法改革一個基本精神是，司法機關(guān)不是隸屬地方的行政機關(guān)，履行法定職責(zé)是其中心任務(wù)，社會功能是法院、檢察院行使法定職權(quán)過程中的輻射效果，依法履職公正執(zhí)法，就是對地方區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展的最大貢獻。

今年北京等一些省市“兩院”向人大的報告中，沒有提及獨立行使職權(quán)的問題，人大代表審議和討論報告時更關(guān)注的是兩院是否依法行使職權(quán)，比如在維護社會穩(wěn)定、嚴(yán)厲打擊某類刑事犯罪的問題，建議明確加上“依法”作為限定和強調(diào)。這似乎表明，獨立與否只是司法機關(guān)自身最關(guān)注的問題，社會對司法的形象期待仍不過是青天大老爺，為社會主持公道。然而，省級統(tǒng)管等司改方案要強化的是司法自身的屬性，而非其社會功能，司法機關(guān)要發(fā)揮社會功能必須緊緊依托法定職責(zé)，實現(xiàn)二者的有機結(jié)合，否則司法本身的改革很可能將司法推向莫名之地。

司法改革推進過慢時，很多人抱怨、批判司法地方化，認(rèn)其為中國當(dāng)代司法體制的一大病灶。而當(dāng)步子邁開，提出推進人財物省級統(tǒng)管，要重新分配利益時，很多人又開始恐懼起來。因為，雖憲法以根本法的形式確立了一府兩院平行的地位，但是各級黨委、政府甚至法院、檢察院自身對司法地方化始終存在觀念認(rèn)同。由于司法行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理實行“雙重管理，以地方黨委為主”的體制，各級黨委和政府往往將法院、檢察院視為所屬自己的一個部門，并且自上而下都有這種認(rèn)識。

在司法機關(guān)方面，現(xiàn)有干部管理和財政體制下，法官、檢察官由地方任免，經(jīng)費主要由地方保障，一些法院、檢察院傾向于“地方司法機關(guān)”的地位認(rèn)同，一些法官、檢察官傾向于“地方官員”或“地方公務(wù)員”的身份認(rèn)同，認(rèn)為服務(wù)大局就是為地方黨委、政府分憂，要“有為”才能“有位”。這種慣性思維，目前還有較大范圍的市場。此外也有個人利益的考慮，經(jīng)費保障的地方化導(dǎo)致了地區(qū)差異，那些保障問題解決較好的地區(qū)的司法人員擔(dān)心省級統(tǒng)管后會造成待遇降低，住房、子女入學(xué)等方面的優(yōu)待政策更難爭取，不愿意改變財政保障體制。

當(dāng)然，之所以說司法地方化的現(xiàn)實存在某種程度上成為法治進步的障礙，是因為當(dāng)?shù)胤揭庾R過強時，地方利益成為發(fā)展和維護的中心，如何獨立行使司法權(quán)就成了大問題。受到地方化意識的影響，也存在執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的地方化問題，更多地強調(diào)地方特點和地方特色，有時表現(xiàn)出法令不通、政令不暢的問題，法令的落實有司法解釋依賴、地方規(guī)章或規(guī)定依賴，甚至有的地方出于地方保護主義、部門保護主義，片面理解和強調(diào)“發(fā)展是第一要務(wù)”、“穩(wěn)定是第一責(zé)任”，干涉或運用手中的權(quán)力施加壓力影響法院、檢察院辦案。當(dāng)?shù)胤綑?quán)力缺少足以與之抗衡的權(quán)力制約時，人們的權(quán)利就會失去保障，嚴(yán)重影響司法公正，這也是造成一些冤假錯案的重要因素之一。

推動省以下地方法院、檢察院對人財物進行統(tǒng)一管理，這項司法體制改革屬于國家權(quán)力的重大調(diào)整，事關(guān)重大，改革能夠走多遠(yuǎn)，幾乎所有人都看不透，自己的利益蛋糕會被切掉多少或者能搶得別人多少，也是看不透，于是有人興奮，有人消極。省級統(tǒng)管項目改革屬于中央事權(quán)，如果沒有中央統(tǒng)一部署和授權(quán)試點，地方法院、檢察院不能主動實施，自行其是，但又不能消極等待。當(dāng)下的思想亂象實際上從側(cè)面反映了思想和理論儲備的不足，改革項目真要落地實施還有諸多困難。

比如，有的司法界人士擔(dān)心：這是否意味著實際承認(rèn)給予地方司法事權(quán)，使省級司法獨攬大權(quán)，讓司法區(qū)域一體化愈加明顯，使最高司法機關(guān)的協(xié)調(diào)能力更加弱勢。因而，改革項目要具體實施，還必須合理地、有效地重構(gòu)最高司法機關(guān)與各省級司法機關(guān)之間的協(xié)調(diào)機制，明確最高司法機關(guān)在全國司法人員人事管理以及財政保障方案審查方面的管理權(quán)限，既讓地方司法機關(guān)擺脫地方保護主義的干擾，又能有效防止司法的新地方化。

其實，司法分層歸屬是通例，需要解決的真正問題是地方司法服務(wù)地方，受地方干預(yù)，做不到只服從于憲法和法律。依法獨立司法的問題總是從外部環(huán)境入手討論，反而反證了自己的不自立和無能力。如果司法職權(quán)行使習(xí)慣于溫室內(nèi)的被保護，而司法機關(guān)沒有為司法公正、公平正義博殺的使命感和奉獻，沒有走出地方化認(rèn)同的勇氣，是不會有真正出路的。

司法行政化是另一個被詬病的當(dāng)代中國的司法體制問題，常與地方化問題一并提及。司法是法制的守護人，本來是一種消極的預(yù)防性力量。司法行政化的結(jié)果，是把司法變成積極的行動力量，在服務(wù)功能和職責(zé)延伸功能的實現(xiàn)上優(yōu)先配置司法力量。最壞的結(jié)果是，司法人員不干司法的事，優(yōu)秀法官、檢察官不辦案，不管法院還是檢察院，能實際辦案的法官、檢察官反而成了少數(shù)。比如北京市某區(qū)檢察院公訴部門的檢察官，大多都是在公訴崗位工作3年左右，年資較長的那些優(yōu)秀的公訴人則因為升職擔(dān)任業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)而離開具體辦案崗位。

現(xiàn)實中，很大一部分優(yōu)秀的法官、檢察官被裹挾進了行政事務(wù)中，為服務(wù)行政而成為實際的冗員。隊伍管理行政化，晉升走行政的窄橋，辦案采取行政管理模式，既影響辦案效率，又造成權(quán)責(zé)不清，人浮于事、能力低下的問題系根于此。2013年8月，北京某中院3名骨干法官集中辭職去當(dāng)公司法務(wù)或律師，成為熱點新聞之一，據(jù)了解薪金不高造成一定生活壓力雖是原因，卻并非主因，更重要的原因是缺乏職業(yè)榮譽感，以及提職空間窄、晉升渠道不暢，自感無用武之地。

省級統(tǒng)管很多人解讀為垂直管理，在我看來未必是對的。其實，從世界范圍來看，司法的垂直領(lǐng)導(dǎo)也不是一般做法。想通過垂直領(lǐng)導(dǎo)、垂直管理來解決依法公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)的問題，是不切合實際的。

實際上，司法的去行政化關(guān)鍵不是哪一級統(tǒng)管，省級統(tǒng)管直接解決的只是司法保障的地方化問題，而要保障“依法獨立公正行使審判權(quán)、檢察權(quán)”就不能讓隊伍管理在行政一條路上走到黑。正在試點運行的主審法官、合議庭辦案責(zé)任制和主任檢察官辦案責(zé)任制，以及將具體落實完善的職業(yè)準(zhǔn)入、分類管理等改革項目，旨在確定和突出法官、檢察官的主體性，實際就是與省級統(tǒng)管相配套的隊伍去行政化的措施。

實行省級統(tǒng)管，根本的是建立有司法職業(yè)特點的隊伍管理體制，建設(shè)有司法職業(yè)特點的人才成長機制，即通過推動建立有別于一般公務(wù)員的法官、檢察官單獨職務(wù)序列，建立符合職業(yè)特點的法官、檢察官選任和員額制度，剝離行政職務(wù)附著的權(quán)力、利益，突出法官、檢察官的執(zhí)法辦案主體地位，減少執(zhí)法辦案管理層次。同時以案件辦理、決定責(zé)任終身制，倒逼法官、檢察官的專業(yè)化能力。

隨著司法改革的深入與漸進，司法的職業(yè)化、專業(yè)化也進入關(guān)鍵時期，每一步都是對現(xiàn)有司法體制的重要改動。掣肘因素越多，職業(yè)化、專業(yè)化的實現(xiàn)途徑問題也愈顯重要。司法改革的關(guān)鍵是對司法特點的把握，其根本是要確認(rèn)法官、檢察官的司法主體性，放權(quán)、授權(quán)、還權(quán)于法官、檢察官個體，并輔以公開、說理、同行評議、執(zhí)法過錯責(zé)任追究，讓法官、檢察官不以當(dāng)官為本位，以具體的司法工作為目的，在法官、檢察官的位置上真正成為憲法和法律的代言人。