APEC財長會議為何熱議PPP？

侯雋

樓繼偉：“這個議題大家討論最為熱烈，幾乎占了將近一半的時間。”

2014年10月22日，作為亞太經(jīng)合組織（APEC）第22次領導人非正式會議前最后一個亮相的專業(yè)部長級會議，北京舉行了第21屆APEC財長會議。

這是一次高規(guī)格的閉門會議，由中國財政部部長樓繼偉主持，共有21個APEC成員經(jīng)濟體的財長出席會議，其中3位為副總理級領導人，另外包括亞洲開發(fā)銀行、世界銀行、IMF、OECD等國際機構(gòu)負責人，還有來自工商部門、企業(yè)等領域的高級代表參加了此次會議。

“PPP這個議題大家討論最為熱烈，幾乎占了將近一半的時間。”中國財政部部長樓繼偉在會議結(jié)束后舉行的記者會上如是表示。他透露，本次財長會議的核心就是討論倡導政府與社會資本合作的PPP模式，這將對解決亞太區(qū)域基礎設施籌資難、推進亞太區(qū)域互聯(lián)互通邁出實質(zhì)性步伐。

為什么整個亞太區(qū)域會如此熱捧PPP模式，它到底展現(xiàn)了一個什么樣的商業(yè)圖景呢？

PPP：亞太地區(qū)經(jīng)濟增長 新動力的重要一環(huán)

PPP（Public Private Partnership），即“公私合作關系”，是指政府與社會資本之間，為了合作建設城市基礎設施項目，或是為了提供某種公共物品和服務，以特許權(quán)協(xié)議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結(jié)果。

10月23日，在APEC工商咨詢理事會等主辦的2014亞太金融論壇上，財政部副部長史耀斌表示：亞洲開發(fā)銀行曾經(jīng)有過一個統(tǒng)計，僅亞洲地區(qū)目前基礎設施投資需求的缺口就達到了8萬億美元之多。這樣大的資金缺口，僅靠公共投入是遠遠不能滿足需要的，因此PPP模式可以通過開發(fā)資本市場新工具、培育長期的投資者等方式，吸引更多的社會資本投資于基礎設施建設。

史耀斌表示，雖然目前亞太地區(qū)經(jīng)濟的增長勢頭總體良好，但仍然面臨著發(fā)達經(jīng)濟體貨幣政策走向分化、地緣政治趨勢緊張、貿(mào)易和投資保護主義抬頭等等新的挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，亞太各經(jīng)濟體加快推進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整，對于亞太地區(qū)繼續(xù)引領世界經(jīng)濟的增長，鞏固全球的世界經(jīng)濟復蘇，有著非常重要的意義。

史耀斌說：“當前APEC區(qū)域有著巨大的基礎設施需求，基建投資被認為是刺激經(jīng)濟增長的新動力，在這個過程中，政府和社會資本的合作非常重要。PPP模式一方面可以緩解政府的財政壓力，提高公共產(chǎn)品的供給效率；另一方面還可以拓寬社會資本的發(fā)展空間，成為公共部門或者叫做政府部門的好顧問，好幫手。”

2013年在印尼舉行的APEC會議就明確了在APEC框架下提出了互聯(lián)互通計劃（Connectivity），致力于實現(xiàn)APEC成員的相互緊密連接，各國官員描繪了升級硬件、建設制度和促進人與人聯(lián)結(jié)的建設藍圖。

APEC秘書處執(zhí)行長艾倫·博拉德對《中國經(jīng)濟周刊》表示，“當前APEC面臨新角色轉(zhuǎn)型，即如何推進各國在經(jīng)濟基礎設施上的投資。作為一個擁有21個經(jīng)濟體、涵蓋全球40%左右人口的經(jīng)濟合作體，APEC創(chuàng)造了世界47%的貿(mào)易總額和57%的GDP總量，但是另一方面，APEC目前面臨的增長乏力，也促使其尋找新的增長引擎。”

今年4月發(fā)布的《APEC經(jīng)濟分析報告》顯示，2013年APEC經(jīng)濟體的經(jīng)濟增長率為3.7%，預計今年將達到4.2%，2015年、2016年進一步上升至4.3%和4.5%。報告稱，出口一直是APEC經(jīng)濟體的增長引擎，但自2011年底以來，出口增長持續(xù)低迷，如果沒有經(jīng)濟刺激舉措，APEC經(jīng)濟體在2014年至2018年創(chuàng)造的產(chǎn)值，將比之前預期的減少4.3萬億美元。

菲律賓財政部副部長Gil Beltran接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時表示，當前APEC一些成員面臨新角色轉(zhuǎn)型，即推進各國在經(jīng)濟基礎設施上的投資。“一些經(jīng)濟體中，尤其是東南亞，還有拉丁美洲，在電信、電力、水利、道路建設等方面的不足阻礙了其經(jīng)濟增長。”Gil Beltran說。

財長會議為亞太地區(qū)PPP提供具體指導

本次財長會議的重大成果是通過了《APEC區(qū)域基礎設施PPP實施路線圖》（下稱《路線圖》），這標志著在解決亞太區(qū)域基礎設施籌資難、推進亞太區(qū)域互聯(lián)互通方面，邁出了實質(zhì)性步伐。

《路線圖》以APEC各經(jīng)濟體自愿提供的交通、能源、通信及水務等領域的PPP項目案例為基礎，指出不是所有的項目都適合PPP，并特別提醒PPP模式選擇不當會延長采購時間，必須慎重；因此，各經(jīng)濟體的政府應盡量選擇在商業(yè)可行性方面有前景的項目，確保所選項目適合PPP模式并合乎經(jīng)濟原則，反映生命周期成本，能夠?qū)崿F(xiàn)物有所值。

目前，我國的PPP項目主要在基礎設施和公共服務領域，像福建省最近推介的28個PPP項目試點，涵蓋了交通、市政、水利、保障性安居工程、醫(yī)療和養(yǎng)老服務等。

與普通商業(yè)項目不同，PPP項目在運作之前需要系列論證。財政部相關人士向《中國經(jīng)濟周刊》介紹，“篩選程序應確立項目以PPP模式開發(fā)的商業(yè)模式，包括明確產(chǎn)出要求，評估其在政府戰(zhàn)略目標中的整體財務及社會經(jīng)濟成本和收益，確定收入來源及項目從銀行獲得貸款的可能性，以及評估私營部門參與的優(yōu)勢。”

令人期待的“中國PPP中心”

財政部相關人士向《中國經(jīng)濟周刊》透露說：“當前，亞太地區(qū)正在發(fā)展具有一定市場成熟度的基礎設施項目，作為其中一項進展，中國財政部正在建立中國PPP中心。這一進程有助于推動亞太地區(qū)PPP中心網(wǎng)絡建設。”

記者了解到，未來的中國PPP中心有六項主要任務和職責，包括：基礎研究、培訓與咨詢、應用與推廣、資金支持、信息管理與發(fā)布、國際合作。目前中國財政部已經(jīng)建立了一個跨司局PPP工作領導小組，負責PPP的規(guī)則制定與管理，領導小組由財政部七個司局組成，包括金融司、預算司、國庫司、經(jīng)濟建設司、國際司和中國清潔發(fā)展機制（CDM）基金管理中心等。

菲律賓財政部副部長Gil Beltran對《中國經(jīng)濟周刊》表示：“菲律賓已經(jīng)建立起了PPP項目平臺，做凈值調(diào)查，使得27個PPP項目順利開展進行，占菲律賓PPP的10%，以后的一些項目將在5年內(nèi)逐步實施。”

Gil Beltran認為，APEC各經(jīng)濟體聚焦PPP，想要搭建一個包容性的金融體系，互相分享經(jīng)驗，使得投資者更自由地流動他們的資金，顯示出亞太經(jīng)濟互助，中國已經(jīng)在這方面進行了積極嘗試，在菲律賓也有很多類似的基礎設施項目亟須建設，比如機場、公路。這些項目需要的資金量大，融資是一大問題。所以，他期待通過PPP這種模式來解決這一問題，也期待著和中國的合作。

美國財政部副部長拉斯金則認為，APEC各經(jīng)濟體都處在不同的發(fā)展階段，金融市場發(fā)展階段也不一樣。“我們能不能確保將不同的聲音、不同的視角都協(xié)調(diào)起來非常重要，我覺得PPP這樣一個路線圖是非常有希望的，而且也體現(xiàn)了金融的包容性。”拉斯金表示。

如何吸引社會資本參與？

當前，APEC區(qū)域各經(jīng)濟體普遍面臨著巨大的基礎設施需求和有限的公共財政資源制約的現(xiàn)狀。在這一背景下，PPP這種新的、有別于傳統(tǒng)政府采購模式發(fā)展基礎設施的可行模式脫穎而出，它將如何撬動社會資本參與投資呢？

此次財長會議上，中國將利用在亞洲開發(fā)銀行設立的中國減貧和區(qū)域合作基金中的500萬美元，支持APEC發(fā)展中國家在基礎設施PPP、區(qū)域合作和互聯(lián)互通領域的能力建設和項目開發(fā)。

此外，APEC秘書處執(zhí)行主任艾倫·博拉德在會議期間透露，亞洲基礎設施投資銀行（下稱“亞投行”）雖未納入正式議題，但是在非正式背景下已經(jīng)進行了討論。

而此次財長會議結(jié)束后兩天，即10月24日，包括中國、印度、新加坡等在內(nèi)的21個亞投行首批意向創(chuàng)始成員國的財長和授權(quán)代表，在北京正式簽署籌建備忘錄，標志著亞投行籌建工作進入新階段。亞投行是中國倡議設立的一個政府間性質(zhì)的亞洲區(qū)域多邊開發(fā)機構(gòu)，重點支持基礎設施建設。總部將設在北京，法定資本為1000億美元。

中國社科院亞太與全球戰(zhàn)略研究院新興經(jīng)濟體研究室主任沈銘輝告訴記者：“PPP就是一個平臺、一個機制，雖然國家有激勵，會前期拿出一部分資金，但還是想吸引工商界、私營部門的資金參與到基礎設施建設中來，其實質(zhì)就是基礎建設融資渠道的一種突破。”

公開資料顯示，過去幾年內(nèi)，中國高鐵、高速公路、港口的建設規(guī)模高居世界首位，在這一過程中，一般是國家資本啟動，而之后很多項目都有社會資本參與。尤其對于大項目建設，中國有關部門也明確表示，不能只靠國家投資“單打獨斗”，要拿出市場前景好的項目和競爭性業(yè)務吸引社會資本共同參與。

印尼代表團團長、印尼財政部財政政策機構(gòu)主席哈迪延托表示：“我們的公共資金是非常有限的，所以期待私有企業(yè)參與到PPP項目中進行融資，這次也希望學習中國的PPP經(jīng)驗，兩國合作進行一些項目。”

目前，中國正以“加速度”在國家及地方層面推進PPP模式。

《中國經(jīng)濟周刊》記者了解到，目前大部分省份都已出臺了政府購買服務的有關文件，例如江蘇推出首批15個擬運用PPP模式的試點項目，投資總額達875億元；天津采用PPP模式建設運營的公共設施達20個，總投資超過500億元；安徽公布第一批42個城市基礎設施類PPP項目，總投資709億元。此外，2014年10月20日，財政部表示，將抓緊推進示范項目建設工作，確定第一批示范項目名單并對外公布。

作為老牌的科技企業(yè)，以信息、安防、節(jié)能環(huán)保等三大科技產(chǎn)業(yè)為主業(yè)的同方股份（600100.SH）多次參與國家基礎建設項目，先后參與高鐵、熱網(wǎng)等項目。同方股份董事長陸致成接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時表示，對于企業(yè)而言，如何參與PPP項目有兩條經(jīng)驗：第一條路是要有好的技術，因為技術是建設過程中必不可少的，還可以吸進金融機構(gòu)投資共同承擔大項目；第二條路是和合作伙伴在合作過程中，可以走股權(quán)結(jié)構(gòu)多元化和投資主體多元化的方式，這樣才能成為一種多贏可持續(xù)的商業(yè)模式。

陸致成對《中國經(jīng)濟周刊》表示：“可以說，目前政府推行PPP路線圖，其實就是國家倡導的產(chǎn)業(yè)與金融要深度結(jié)合，而且科技創(chuàng)新要借助社會金融資本的力量。”

中國PPP 20年路線圖

1994年

福建泉州刺桐大橋成為國內(nèi)首例引入民資進行基礎設施建設的項目。

國家計委首批選擇了5個BOT項目試點——廣西來賓B電廠、成都自來水六廠、廣東電白高速公路、武漢軍山長江大橋和長沙望城電廠。

1995年

國家計委、電力部、交通部聯(lián)合下發(fā)《關于試辦外商投資特許權(quán)項目審批管理有關問題的通知》，為試點項目提供了法律依據(jù)。

上世紀90年代，PPP項目以外資為主，主要集中在交通、電力和水務等行業(yè)。

2002年

建設部出臺《關于加快市政公用行業(yè)市場化進程的意見》。

2004年

建設部發(fā)布《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》，該辦法及各地出臺的特許經(jīng)營條例成為BOT項目的基本法律依據(jù)。

十八屆三中全會召開后，中央政府釋放明確的推廣PPP的政策信號。

2013年

12月25日，財政部部長樓繼偉在全國財政工作年會上的內(nèi)部講話拉開全國財政系統(tǒng)推廣PPP的序幕。

2014年

4月23日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，決定在基礎設施等領域推出一批鼓勵社會資本參與的項目，讓社會資本特別是民間投資進入一些具有自然壟斷性質(zhì)、過去以政府資金和國企投資為主導的領域。

5月21日，國家發(fā)改委公布首批80個基礎設施等領域鼓勵社會投資的項目。

5月25日，財政部成立PPP工作領導小組，財政部副部長王保安擔任領導小組組長。

出于對中央政策的響應，也由于原有融資方式的不可持續(xù)，各地政府積極行動，先后開展項目試點：8月7日，重慶舉行10個PPP項目集中簽約儀式；8月27日，江蘇發(fā)布15個PPP試點項目；9月11日，福建印發(fā)推廣PPP的指導意見，隨后又公布28個PPP試點項目；9月24日，安徽推出包括42個PPP項目的清單……

9月24日，財政部發(fā)布《關于推廣運用政府和社會資本合作模式有關問題的通知》的76號文。

10月22日，PPP成為中國主持的第21屆APEC財長會議的重要議題之一。

10月24日，國務院總理李克強主持國務院常務會議，要求大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣PPP模式，使社會投資和政府投資相輔相成。

10月28日，《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》頒布，鼓勵地方存量債務轉(zhuǎn)型PPP項目。