改革錦標賽：戶籍改革再釋人口紅利

邵宇

近日，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》（下文稱《改革意見》），明確了戶籍制度改革的時間表和具體目標，并對改革路徑和操作方法做了系統性的頂層設計，《改革意見》的出臺意味著在我國實行了半個多世紀的“農業”和“非農業”二元戶籍管理模式將正式退出歷史舞臺。

戶口的統一將帶來身份的認同感，也預示著未來的深度城市化將成為一個農民工市民化、農民市民化和市民公民化的過程——這是建立有質量現代社會的前提。這也是為什么我們更愿意把“新型城鎮化”稱之為“深度城市化”。戶籍制度改革的關注核心在于“半城市化”農民工的市民化：即市民工作生活消費模式、社會福利和公共服務均等化從而破解二元結構失衡，推動經濟社會轉型升級。這一過程不僅僅要清償歷史所虧欠他們（農民和農民工）的債務，還原經濟發展的人本導向，它還將生成一個更具有效率，也更具有可持續性的資源利用格局和增長模式，在給予現代化生活方式條件下，提供更多人的平等的發展機會，逐步消除貧困和兩極分化。

必須看到統一戶籍只是取消制度障礙，開放了要素自由流動的閘門，但外來人口要獲得當地城市的公共資源，仍需要通過合理的制度設計來實現有效配置。《改革意見》明確了各地因地制宜地實行差別化落戶政策。實現進城農民的身份轉換是第一步，更重要的是讓新增的城市居民獲得均等的城鎮基本公共服務。然而，不同城市之間，尤其是規模、級別不同的城市之間，附著在戶籍上的養老、醫療、教育、文化、就業等公共服務差別巨大。大量農民落戶城市會給當地公共服務造成巨大沖擊，對當地原住市民而言，移民的到來顯著影響了自己利益，教育、醫療等資源將會被部分擠占。來自于城市內部的阻力也正源于此。我們認為，“基本公共服務均等化”包含三個層次：1）區域之間相對平衡；2）城鄉之間相對平衡，重點是提高農村地區的基本公共服務水平；3）城鎮戶籍居民與非戶籍居民之間的相對平衡，重點是非戶籍居民合理分享當地城鎮的基本公共服務。

戶籍改革是一種反哺，一開始肯定是個分蛋糕的過程，它不大可能完全由市場自發地進行，需要高度的政府主動性強制實施才能操作。推進基本公共服務均等化面臨的核心問題是地方政府的財政負擔和戶籍居民與非戶籍居民的利益分割問題。不同地區、不同級別的地方政府的財政收入差別巨大，其負擔的財政支出壓力與其收入并不對應，完全取決于當地的經濟實力和人口規模。解決問題的關鍵之一在于中央政府轉移支付的機制設計，轉移支付（還有新增建設用地指標等）應當依據當地的常住人口而非戶籍人口規模進行分配，這將在很大程度上緩解地方政府在純公共財政支出方面的壓力，也有利于緩解原住民與新增居民之間的利益沖突。這需要結合財稅體制改革配套進行。當然，如何科學地衡量當地常住人口規模需要深入的研究，從而確保公共資源獲得合理有效的分配。

戶籍制度改革和基本公共服務均等化要求地方政府提高基本公共服務的財政支出以滿足新增居民的公共需求，包括廉租房建設、基礎設施建設、養老金支付、義務教育支出、公共衛生和公共安全支出等。

一個簡單而并不十分準確的測算來看，對于政府投資支出而言，市民化本質上還是要解決與戶口相關的基本公共服務，主要包括三大塊：以城市最低生活保障為基礎包括醫保在內的社保體系、城市公平教育保障、以經濟適用房和廉租房實物或租金補貼為主的政府補貼性住房安排等。如果看遠點，未來用20年時間新增6億市民，平均每年2500萬，人均花費8-10萬，一旦成為市民，那么，政府每年的新增城鎮化投資在2萬億以上。在不考慮自然增長并只計算每年新增一次性支出的前提下，初步匡算如下：城鄉低保保障標準一般是城鎮居民人均可支配收入的20%和農村居民人均純收入的25%以上，全部轉為市民后，人均多支出3400元，假設入城市戶籍后一次性買斷20年累計人均支出7萬元；在教育方面，隨著義務教育均衡發展的推進，城鄉教育支出差距在縮小，主要是地區間差異較大，初步估算每年用于增加接受農民工隨遷子女的城市義務教育階段學校補充公用經費和改善辦學條件等的財政支出約2000億元，人均一次性投入0.8萬元；而醫療方面，城鎮居民基本醫療保險和新型農村合作醫療補助標準相同，進行財政轉移支付即可，暫不計算新增醫院等基礎設施建設支出；保障性住房建設方面，按照每年600萬套的規模計算，財政支出約3000億，人均一次性支出1.2萬元，暫不考慮折舊、更新等。如此計算，20年的新城鎮化投資差不多在40萬億的水平。我們的測算結果顯示，如果2014年開始推進深入改革，那么2014-2020年戶籍改革紅利對GDP增速的拉動作用在平均每年1%左右，戶籍改革紅利對GDP總體的貢獻率將達到5%。

過去中國的城鎮化主要體現在投資的迅猛增長，未來的城鎮化將更多地體現在消費和服務的增加上——即城市發展水平的提升、公共服務的均等化、社會發展的再平衡。《改革意見》明確提出，“努力實現1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。”“不斷提高高校畢業生、技術工人、職業院校畢業生、留學回國人員等常住人口的城鎮落戶率。”過去特殊的城鄉二元分割體制牽涉的城鎮福利、社會保障和土地利益等，導致過去30多年進城務工的農民在生活習慣、消費模式上都未能真正轉變為市民模式。因此，關鍵在于實現這一億農業轉移人口和其他常住人口的市民公共服務和消費模式轉換，實現進城務工農民與城鎮生活方式的真正融合。其中不僅包括務工者本人，還包括其家屬。務工者主要是生產者，而家庭則帶來消費，這種生活模式才能促成一個良性、可持續的經濟循環。如果再把約8個百分點的新增城鎮人口加進來，那將進一步釋放出達3億左右人口的消費潛力！

從新人口紅利方面看，戶籍制度改革可以明顯緩解勞動力緊張問題，改革將從非農勞動傾向、平均工作時間以及工作效率提升幾個方面拉長人口紅利。

首先戶籍制度的改革將影響農村勞動力的非農勞動傾向。根據我們對整體就業傾向的分析，戶籍改革能夠提升未來整體非農勞動就業傾向，在一定程度上緩沖勞動力儲備下降帶來的負面影響。假設勞動參與率不變的話，我們預測在2020年，農民工總數將達到3.05億。

其次，戶籍制度改革有助于從工作時間長度上彌補勞動力不足的問題。從每年的工作時間長度來看，統計局統計的數據是農民工平均工作時間為9.8個月，在城市定居的農民工每年在城市工作的時間將會延長至12個月，從平均在城市的打工年數上看，平均為8-9年，而一旦解決戶籍和社保瓶頸，則有非常大的提升空間，這對他們自身發展和城市進步都有很大幫助。此外，在理順農民工落戶城市的道路后，政府在培訓技術配套上也可能進行一定的投入，工作效率的提升也將是未來紅利釋放的重要突破點。無數的例子證明，人到了城市就會變得聰明、善于學習，并不斷增加對自身的人力資本的投入，這會大幅提升有效勞動時間和勞動生產率。這會使得僅僅考慮計算適齡勞動力絕對數量的所謂“劉易斯拐點”在中國成為一個偽命題。

更為關鍵的是，如此巨大的人口先后來到城市，能夠提供的不僅僅是曾經極度“廉價”的勞動力，更多的是智慧、創造力和公民能力。他們需要的也不僅僅是面包、住房和家電，他們更需要的是平等的機會、更豐富的社會生活和全面的公民參與。各種配套的平權改革會賦予他們更多的財富增長進而成為中產階層的機會，而一個巨大中產階層就意味著一切。他們相對穩定、開放、理性和包容。而這就意味著民智開發、思想解放，追求幸福和民主共識，他們將更為積極地參與到社會、社區、城市和國家的建設過程中去。這將全面重塑中國的增長、經濟、社會、生活、文化和政治。