戶籍改革五人談

馬玉榮 王藝璇

7月底，國務院印發《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，“農業”與“非農業”身份標識消失，戶籍改革堅冰初融。隨之，各地利好頻傳。8月14日，北京市住建委發布消息：截至目前，已有石景山、通州、平谷、門頭溝、延慶、密云6個區縣出臺了外地人申請公租房標準。

為此，《中國經濟報告》記者采訪了有關專家，請他們從各自角度闡釋了此次戶改的意義、實施中可能出現的問題及進一步完善的建議。

中國人民大學公共管理學院教授

陳秀山

農民不再是“二等公民”

國務院出臺的意見是指導性的，不是強制性運動式。把農村并入城市，給了農民自由選擇的權利，沒要求把土地交出來。戶改實行統一居住證制度，在社會意義上取消城鄉分裂的戶籍管理，個人有權利選擇進入城市，不同城市間居民享受的福利待遇有不同設計。特大城市還要嚴格控制，避免因盲目涌入而導致人口過多，造成城市病。中等及以下城市則基本放開，只要能就業、有住房，就可以在當地登記居住，自然取得當地居民身份，根據居住年限和繳納稅收享受公共福利。根據各人的貢獻來分享有差別的福利待遇，既符合國情，也符合國際上的通例。戶改既要照顧到外來人口，又要照顧原居民。

現行戶籍制度分割了城市和鄉村，使得中國呈現二元經濟、二元社會特點，形成一個巨大的壁壘，所以，要建立全國統一的市場，推進市場化、城鎮化進程，需打破二元結構，這就涉及破除城鄉分割戶籍制度的改革。

與此同時，許多學者也提出了不少有關戶籍改革的建議，主要背景是大量流動人口流入城市，成為一大困擾問題。

戶籍制度是帶有某種封建殘余色彩、由計劃經濟形成并固化的制度，這種制度對整個國家的經濟、社會、文化產生了巨大影響，至少影響了中國三分之二的家庭。

戶籍改革涉及兩個方面：一是它的社會性。城鄉分割的戶籍制度，使農村居民在社會上處于一種不平等地位，成為“二等公民”，他們與城市居民在政治、社會、經濟、文化上的權利一度很不平等，而現代國家的公民權利應該是統一的、平等的。二是實際經濟利益。居民應該有遷徙自由、選擇自由，農民應該有權利自由選擇進城還是不進城。這要基于其短期和長期利益的損益情況作出判斷。

從整個世界現代化、工業化進程來看，人口向城市集中是必然趨勢。農民猶豫是否放棄農村戶口，主要是顧慮就業、福利、養老、醫療、子女教育等問題。

美國是遷徙自由的國家，外州人到本州上大學，第一年繳納的學費比本州學生要高，證明它還是有轄區概念的。主要原因是，各州的大學靠州財政支持，教育、公共服務、文化、環境等支出都來源于本州財政，而本地財政來源于本地居民的長期貢獻，所以，本地居民和外來移民的福利在一定時期內不可能完全平等。

中國特大城市對外來人口的準入積分制度，比中小城市更為嚴格。這些城市設計一套指標，規定新移民必須經過一定的工作年限，達到分值，才能成為本地居民。這種政策安排符合國情。打破城鄉分割的戶籍制度，在全國范圍內一步到位地完全實現自由遷徙，這在中國還暫時做不到，是個長期過程。因為，中國人口太多，且公共資源分布不合理、不均衡。

國務院《意見》對于農民進城后是否要交出土地經營權、宅基地權，是否要將其轉讓給集體，沒做強制性規定。所以，指導性政策出臺以后，各地怎么實施，可能有個細化、量化的過程。大量農村人口愿不愿意取得城市戶口，與當初的預期有差別。四川有個樣本調查，90%的人不愿意放棄農村戶口。農民不愿輕易放棄農村戶口，主要是顧慮進城后沒退路，一旦沒工作保障怎么辦？保持農村戶口，至少還可以再返回農村。

一次我到杭州出差，乘坐出租車，隨意問出租車司機，他就住在郊區，不愿意進城，主要是因為開出租車方便，家里有土地，蓋了房子，有院有水，可出租，可開飯館，為何放棄？相比而言，城里房價那么高。

所以，戶籍改革推進過程中涉及農村土地經營權、宅基地使用權怎么在更大范圍內市場化。能否將農村土地等作為生產要素在市場上交易，形成農村居民進入城市的初始資本，用于就業、買房或創業，這有待在實踐中探索。相關政策要配套、細化，這有個過程，不可能一步到位。原來曾設想開展不同類型的試點，再推廣，現在一下打破城鄉分割，實行統一的居住證制度，具體怎么實施，各地可按公正原則進行探索。

進入大城市的農民工或小商販，在勞動力市場上一般不具競爭力，他們一般集中在建筑業、低端服務業，工作具有周期性和不穩定性，一旦失業，會給城市帶來巨大負擔。大城市聚集的人口大多來自中小城市，本來就是城市戶口，包括大學畢業生、研究生，雖然沒戶口，但他們有競爭力，特大城市有需求，可就業。中小城市放開戶口限制，是為聚集人口、產業，使城市快速發展。中小城市產業相對處于低端，就業機會相對較少，容納外來人口能力有限。這也是中國城市發展不平衡的重大原因。當前，通過戶籍改革，應該引導人口流向，發展壯大中小城市，從產業開始到城市的公共服務、居住環境，提高中小城市質量，力爭實現“就近城鎮化”，避免大規模人口流動。

中國改革基金會國民經濟研究所副所長王小魯

戶改會否導致農民喪失土地權利

國務院戶改《意見》提出分城市規模放寬戶口遷移政策，在2020年前解決1億農村轉移人口在城鎮落戶的問題，并增加對農村轉移人口的基本公共服務。這有非常積極的意義，對促進農村轉移人口市民化會起到重要作用。這份文件一公布，就引起了廣泛關注。

關于戶改的意義，我認為主要就是逐步消除進城農村人口和原城市人口在社會保障和公共服務方面的待遇差別，逐漸實現城鄉一體化。這可以通過兩方面措施來推進，一方面是放寬落戶限制，另一方面是淡化和縮小城鄉戶籍的差別待遇，使更多的農村轉移人口能享受到公共服務和社會保障。這包括進城務工人員的醫療、養老、工傷等社會保險，也包括使他們的子女享受同等受教育的權利。

有不少農村轉移人口對此有疑慮，擔心剝奪他們的土地。這需要用促進改革的實際行動來打消他們的疑慮。來自農村的居民擔心，取消農業戶口和非農業戶口的區分，是否會導致他們喪失對土地的權利？我認為這種擔心是不必要的。農民的土地集體所有權、家庭承包經營權和宅基地使用權受到國家法律法規保護，長期不變，不容侵犯。取消這種戶口分類，目的是逐步縮小城鄉差別，逐步實現社會保障和公共服務均等化，絕不應影響農民既有的土地權益。如果有人要這樣做，也應制止；農民也應該用法律武器保護自己的合法權益。

一些城市居民不理解，擔心農村進城人口擠占了他們的既有利益。他們擔心，農村人口不斷進城，城市會越來越擁擠，如果再來幾億人，怎么容納得下呢？對此也需要講道理、做工作。城市化是所有現代國家都走過的發展道路，所有發達國家的城市人口最終都遠大于鄉村人口。城市化并不意味著農村人口都擠到現有城市，如果因為害怕城市擁擠，就限制農村人口進城，是目光短淺的做法。事實上，隨著城市化發展，城市數量和規模都會不斷擴大。中國的城市數量，1949年只有79座，1979年有216座，2013年658座。其中人口超過100萬的城市（按市區戶籍人口），1952年只有9座，1979年16座，2012年235座。百萬以上人口城市快速增長，是城市化發展的客觀規律。

上海金融與法律研究院執行院長

傅蔚岡

目前戶改方向與勞動力流向不一致

目前戶籍改革的最大問題是戶籍改革方向與勞動力流向不一致，政策放寬落戶條件與人口流動方向不匹配。實際情況是，勞動力更愿意流向大城市，但目前的政策希望他們在中小城鎮就業。

一是50萬以下中小城鎮人口政策放寬，不限制落戶，但50萬以上城市落戶限制各種條件。二是戶籍應是連續的過程，因為勞動力市場是流動的。比如今年在上海工作，明年有可能去北京工作。三是可能沒有考慮中國目前制度下，有將近三分之一的流動人口已是城市戶口，但不在自己居住的城市就業。據國家統計局2013年的數據顯示，有大約7890萬已經是城市居民的人口也脫離戶籍地工作，這部分人口約占2.45億流動人口的32.2%，但戶改忽略了這部分人群，這可能是第一個缺陷。

第二個缺陷在于人口流動方向和政府鼓勵的地區之間的不匹配。國家發改委小城鎮研究中心曾經檢索了12個省各城市的政府工作報告、文件、規劃和新聞報道等，在144個地級城市中，有133個地級城市提出要建設新城新區，占92 .4%，共規劃建設了200個新城新區，平均每個地級市提出建設1 .5個新城新區。在其檢索的161個縣級城市中，提出新城新區建設的有67個，占41 .6%。這些新區所規劃人口總和超過34億，但中國總人口只有13.6億。

目前的問題是，大城市限制人口，中小城市想引進人口，但人不去中小城市，卻流向大城市。為什么呢？因為大城市的主要優勢在于就業機會多。2013年全國農民工監測調查報告顯示，農民工就業分布情況為建筑業占22.2%，居民服務和其他占10.6%，住宿和餐飲占5.9%，郵政交通占6.3%，批發零售占11.3%。42.6%的農民工從事的第三產業大多為本地人不愿從事的行業，如家政服務業、小攤販等。這些行業大多分布在特大城市或大城市，小城市不可能有大量的住宿、餐飲和建筑業。

我覺得城市化的核心就是人的自由流動，不管是農民工，還是城市人。如何解決人口流動所帶來的戶籍和公共服務不匹配的問題，可能是當下所要解決的重點。上海戶籍的人到北京就業和生活，也會遇到社保和教育等問題。

前幾年上海進行戶籍改革，外地人口子女上學容易，但從去年開始，這種情況改變，有走回頭路的跡象。我們看，上海非戶籍學生所占比例確實是在大幅度增加，2009年在校生人數，非戶籍學生的占比為38%，2012年已經到了45%。就是說，2012年入學新生中，非戶籍人口已經超過53萬。我們就會問了，這么多人，是不是會對上海造成很大的財政壓力呢？好像是這樣。如果按照最高標準來估計，上海每年投給非戶籍子女的義務教育經費是131.73億。但如果算一算非戶籍人口群體每年要繳納將近500億的養老保險費，就覺得這不是個大數。

很多人經常說的一句話說，戶籍本身不難改，難改的是其背后依附的福利，好像有了戶籍就有了所有的福利。但需要指出的是，戶籍與福利并不是劃等號。在目前制度下，養老、教育、醫療、住房這四項福利中，除教育以外，其他福利都靠是自己勞動獲得。每一個不再政府機構和事業單位上班的人都要繳納五險一金，在上海約占稅前工資的42.5%。如果你有1萬塊錢工資，就要繳納4250塊錢給政府，這筆錢就是用來買公共服務。表面上是政府提供的公共服務，但實際上都是你自己掏錢購買。但可惜的是，這并未成為共識。因此形成了一種錯覺：城鎮化會讓政府產生財政負擔。

21世紀教育研究院副院長熊丙奇

剝離與戶籍掛鉤的教育福利

國務院日前印發的戶改《意見》，明確提出要結合隨遷子女在當地連續就學年限等情況，使其逐步享有在當地參加中考和高考的資格。對此，教育部副部長劉利民7月30日在國務院新聞發布會上表示，中國正在學前教育、義務教育、中等職業教育以及在流入地參加高考等各個環節，加強隨遷子女教育服務。

解決隨遷子女在城市求學、升學的問題，是中國實現教育公平最重要的措施之一。有輿論認為，這為進一步擴大教育公平掃除了障礙——一直以來，戶籍就被認為是“影響公民平等教育”的重要因素。在我看來，將受教育者的求學權利、升學權利與戶籍掛鉤，造成了求學、升學的戶籍歧視。

此外，中國的義務教育經費保障，主要以縣鄉財政為主。調查顯示，近年來，中國加大了中央財政轉移支付力度，可縣鄉財政在義務教育經費的投入上，還是占“大頭”。由縣鄉財政保障義務教育經費，必然導致各地的義務教育資源不均衡，因為各地的教育投入將受制于各地的財政實力，這其實是中國義務教育存在嚴重地區差異、城鄉差異、校際差異的根源所在。

與之對應的一個現象是，地方政府只把戶籍人口納入教育保障范圍，即，根據戶籍人口確定教育撥款，這在農村地區似乎問題不大。但在城市地區，卻存在嚴重問題——隨遷子女在城市無法順利求學。表面上看是因為他們沒有城市戶籍，其背后的原因，是義務教育經費保障制度。

2008年，國務院明確要求，要以“流入地為主，公辦為主”為原則，解決隨遷子女的城市求學問題，這被視為推動教育公平的一大進步。很多人認為，按照這一規定，隨遷子女在城市求學問題將不再是問題。而這不再是問題的問題，近年來一直有問題。

今年，北京、廣東等地，隨遷子女入學的門檻比以往更高，執行也更加嚴格。一些無法滿足入學條件的孩子，只能黯然回老家求學，成為留守兒童。大城市的教育管理者解釋，由于城市生源增加，義務教育學位資源緊缺，無法滿足所有隨遷子女的入學需要，因此只有抬高門檻。北京教育部門甚至明確指出，保障受教育者的受教育權利，責任在戶籍地政府。

這顯然有違教育公平。中國《教育法》明確規定，公民享有平等的受教育權。可是，地方政府為隨遷子女求學設置門檻，卻沒有問責，也無從問責。因為，按照相關規定，各地可以根據自身的情況對隨遷子女入學進行規定。也就是說，地方政府設置門檻，并不違規。此次教育部在新聞發布會上也說，要“堅持分類指導，要求各省市因地制宜，合理確定隨遷子女入學政策，保障他們平等接受教育”。解讀這一要求，其潛臺詞就是：流入地政府可以“因地制宜”，視情況而定，而不是完全取消門檻。

事實上，流入人口越多，流入地學校接收的隨遷子女越多，所需投入的經費就越多。為此，國家層面不好強制要求流入地政府做到“一個都不能少”。而為節省教育投入，流入地政府就會設置很高的入學門檻。針對這種情況，國家層面設立了獎勵機制，獎勵那些解決隨遷子女入學問題較好的地方政府。

我以為，要建立解決隨遷子女城市求學問題的長效機制，應建立新的義務教育經費保障機制——由過去以縣鄉財政為主，轉為強化省級財政統籌，才能做到省域內的義務教育均衡。同時，加大中央財政轉移支付力度，這就很大程度上突破了戶籍的限制。在此基礎上，可建立“學費隨學籍走”的機制。即，一個學生的學費可從流出地帶入流入地。其目的是保障公民享有同等的國家教育資源，不是因地區而異，因人的身份而異。

必須意識到，當前諸多的教育制度，在戶籍上附加了教育福利，由此制造教育的戶籍歧視。受教育者的平等受教育權沒有得到保障。合理的教育制度，將從戶籍上剝離不合理的教育福利，也由此降低戶籍的價值，凸顯每個公民個體的權利。這其實也是戶籍改革的出路所在。如此，中國的教育也才有更堅實的公平基礎。

上海財經大學經濟學院教授伍裝

戶籍背后的社會福利是改革核心

終于，戶籍制度在市場經濟體制的“強烈要求”下不得不作出相應的改革，但改革多限于中小城鎮，城鄉二元化的戶籍格局始終沒有打破。雖然一些改革措施容許符合一定條件的農村外出進城人員遷移到城鎮，但是城市設置的購房準入制度、人才標準對大多數普通農村外出就業人員而言，仍然可望而不可及。

事實上，戶籍制度背后的社會福利制度才是改革的核心和重點，與戶籍掛鉤的教育、醫療、就業、住房等方面權益分配才是問題的關鍵所在。由于目前戶籍制度改革僅限于公安部門組織實施，國家其他相關職能部門沒有相應的改革配套方案和措施，致使政策執行力受阻，改革效果不明顯，改革影響力不大。隨著中國社會和經濟的快速增長，人、財、物大量流動，恢復遷徙自由已成為社會發展的必然要求。

中國戶籍立法滯后，現行戶籍管理仍在沿用50多年前出臺的《中華人民共和國戶口登記條例》，這一條例已經不能適應社會發展的新情況。應該借鑒各國通行的做法，對戶籍管理以立法加以調整，用戶籍法來規范戶籍管理。

加強和完善戶口登記制度，就要打破原有農業戶口與非農業戶口的登記辦法，建立以居住地為標準的戶口登記制度，取消以戶籍所在地為主的登記，這樣有利于流動人口的統計和上報，不易出現人戶分離而產生的信息不準和信息漏報的情況。身份證要與戶口登記緊密結合；通過引進新技術，實現身份證智能化管理。首先，通過身份證制度的途徑，進一步健全戶籍管理網絡系統。其次，發揮身份證對流動人口的信息掌握功能，逐步構建以人為主的動態管理系統。

戶籍制度改革應在實現社會管理與市場經濟相協調的同時，促進勞動力資源的合理配置和人口的自由流動與遷移。此外，要協調好民政、教育、衛生等各部門的配套改革，有步驟、分階段地通過戶籍制度及配套政策的協同改革來推進中國城市化進程。

同一個城市，不同的假期。2014年8月5日傍晚，廣東惠州，5歲的澤紅在菜地里拔雜草，雙手沾上了泥土。