存、改、廢：直面工商行政管理改革

顧海兵 盛小偉

自1978年9月恢復(fù)設(shè)立以來(lái)，中國(guó)工商行政管理經(jīng)歷了兩次大的體制調(diào)整：第一次是1995年，在設(shè)區(qū)的大中城市，將原來(lái)的區(qū)工商局改設(shè)為分局，使之成為市工商局的派出機(jī)構(gòu)；第二次是1999年，在全國(guó)實(shí)行了省以下工商行政管理部門(mén)人、財(cái)、物的垂直管理。兩次體制調(diào)整，都是以強(qiáng)化條線垂直管理為取向的。

目前正在全國(guó)推進(jìn)實(shí)施的第三次工商行政管理體制調(diào)整，肇始于2011年10月，由國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了國(guó)辦發(fā)（2011）48號(hào)文件，重頭內(nèi)容是與前兩次垂直管理取向相背的取消垂直管理，實(shí)施分級(jí)管理，也就是人們常說(shuō)的“劃歸地方、屬地管理”；緣由是適應(yīng)《食品安全法》的需要，整合食品安全監(jiān)管職能，為地方政府搭建一個(gè)集職能、機(jī)構(gòu)、責(zé)任于一體，能對(duì)食品安全負(fù)總責(zé)的平臺(tái)；而強(qiáng)大的推力則來(lái)自于2013年3月14日全國(guó)人大十二屆一次會(huì)議通過(guò)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》，以及十八屆三中全會(huì)關(guān)于全面深化改革的決定。

觀察正在推進(jìn)的工商行政管理體制調(diào)整的進(jìn)程，工商行政管理部門(mén)的“存”與“改”已經(jīng)成為了一種客觀現(xiàn)實(shí)，但“廢”呢，是否潛藏其后？或許存、改、廢都是應(yīng)當(dāng)直面的。

存：當(dāng)下的總體模式還能持續(xù)多久

存，就是職能有所調(diào)整，但保留工商行政管理的機(jī)構(gòu)，并保持實(shí)質(zhì)性運(yùn)行。

也就是按照2013年版的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》所明確的，“將國(guó)務(wù)院食安辦的職責(zé)、國(guó)家食藥局的職責(zé)、質(zhì)監(jiān)總局的生產(chǎn)環(huán)節(jié)食品安全監(jiān)管職責(zé)、工商總局的流通領(lǐng)域食品安全監(jiān)管職責(zé)整合，組建食藥總局，統(tǒng)一監(jiān)管生產(chǎn)、流通、消費(fèi)環(huán)節(jié)的食品安全和藥品的安全性、有效性；將工商、質(zhì)監(jiān)部門(mén)相應(yīng)的管理隊(duì)伍和監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)劃轉(zhuǎn)到食藥部門(mén)”。這種可稱之為“頂層模式”的調(diào)整方案，已在國(guó)務(wù)院層面，通過(guò)劃轉(zhuǎn)職能、劃轉(zhuǎn)人員的方式，于去年完成，國(guó)家工商行政管理總局與國(guó)家質(zhì)監(jiān)總局、國(guó)家食藥總局掛牌按新的職能配置步入實(shí)質(zhì)性運(yùn)行。

在31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市，除天津市擬組建市場(chǎng)監(jiān)督管理委員會(huì)是省級(jí)層面的唯一例外，其余都把與“頂層模式”的接軌作為基本取向，習(xí)慣上的“對(duì)上一致”，使得工商行政管理部門(mén)得以保留和運(yùn)作。

但是，現(xiàn)階段機(jī)構(gòu)保留，實(shí)質(zhì)運(yùn)作，是否就意味著工商行政管理部門(mén)就可以高枕無(wú)憂了呢？或者說(shuō)，當(dāng)下的總體模式能持續(xù)下去嗎？

依靠培育市場(chǎng)和發(fā)展個(gè)體工商戶的業(yè)績(jī)，工商部門(mén)取得了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的“應(yīng)有地位”。然而，在當(dāng)時(shí)語(yǔ)境下的培育與發(fā)展，更多閃耀著行政手段的“身影”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)步入規(guī)范階段，發(fā)展的抓手愈來(lái)愈走向市場(chǎng)、依靠市場(chǎng)，培育與發(fā)展的功能交由市場(chǎng)來(lái)承擔(dān)，行政手段淡出、退出，轉(zhuǎn)向了由市場(chǎng)在引導(dǎo)、鼓勵(lì)、培育中起基礎(chǔ)性作用、決定性作用，行政化被市場(chǎng)化替代，這種替代是時(shí)代的進(jìn)步、發(fā)展的理性和制度的成熟；對(duì)工商部門(mén)來(lái)說(shuō)，這種退出可能是一種職能的退化與讓渡，個(gè)中既有無(wú)奈，但更多是體現(xiàn)或順應(yīng)了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的大勢(shì)。

而所謂的“發(fā)放營(yíng)業(yè)執(zhí)照”，曾被認(rèn)為是工商部門(mén)的基本職能與地位支撐，并因?yàn)楦唛T(mén)檻而帶來(lái)的“中國(guó)式辦照難”，時(shí)常受到非議和詬病。

如今，市場(chǎng)化發(fā)起的對(duì)“發(fā)發(fā)營(yíng)業(yè)執(zhí)照”的沖擊，正改變著其原有的內(nèi)涵。因?yàn)椋S著公平公開(kāi)透明的市場(chǎng)規(guī)則的逐步建立，“推進(jìn)工商登記制度便利化，削減資質(zhì)認(rèn)定項(xiàng)目，由先證后照改為先照后證，把注冊(cè)資本實(shí)繳登記制度逐步改為認(rèn)繳登記制度”，不但降低了門(mén)檻，放寬了市場(chǎng)準(zhǔn)入，更在資本金的配置和“做什么”、“怎么做”等方面還權(quán)于市場(chǎng)主體，減少行政干預(yù)，市場(chǎng)的決定性作用和市場(chǎng)主體的自主經(jīng)營(yíng)、自主選擇作用，正逐步得到充分的釋放、必要的尊重和有效的顯現(xiàn)，申請(qǐng)人辦照不再神秘，難度不如以往，僅是便利化條件下工商部門(mén)為申請(qǐng)人提供的一項(xiàng)平常服務(wù)而已。

改：局部模式的突破

改，就是與質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)部門(mén)進(jìn)行機(jī)構(gòu)、職能的重新整合，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理部門(mén)，雖仍加掛“工商行政管理”的牌子，但僅為與上對(duì)應(yīng)，充其量是半實(shí)質(zhì)性運(yùn)行。

這項(xiàng)改革探索發(fā)端于深圳。早在2009年9月，深圳市整合了工商（物價(jià)）、質(zhì)監(jiān)、食藥、知識(shí)產(chǎn)權(quán)部門(mén)的職能，組建了深圳市市場(chǎng)監(jiān)督管理局。成為工商行政管理局部模式突破的“吃螃蟹”之舉。

2013年底，浙江省政府在文件中明確要求，統(tǒng)一將食品藥品監(jiān)管、工商行政管理部門(mén)的職責(zé)和機(jī)構(gòu)進(jìn)行整合，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局，并于2014年2月底完成。

2014年1月1日，上海市在總體模式保持不變的情況下，選擇浦東新區(qū)整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)三部門(mén)的職能，正式掛牌運(yùn)作了“上海浦東新區(qū)市場(chǎng)監(jiān)督管理局”。

從去年下半年以來(lái)，全國(guó)各地除了照搬“頂層模式”外，在涉及工商、質(zhì)監(jiān)、食藥監(jiān)等部門(mén)市場(chǎng)監(jiān)管的職能整合上，出現(xiàn)不同的局部模式的突破與探索。比如：

“四合一型”，即合并食安辦、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門(mén)的機(jī)構(gòu)職能，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局，但考慮對(duì)口聯(lián)系的需要，加掛工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門(mén)的牌子。

“三合一型”，即合并工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門(mén)的職能，重新組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局，加掛工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門(mén)的牌子。

“二合一型”，即整合工商、食藥部門(mén)的職能，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局，但劃入質(zhì)監(jiān)部門(mén)生產(chǎn)領(lǐng)域的食品安全監(jiān)管職能，加掛工商、食藥的牌子，保留質(zhì)監(jiān)局。

上述模式的適用范圍主要在市、縣（市、區(qū)），同時(shí)，在具體操作上也并非一種模式“一竿子到底”，存在著混合使用的情況。比如，安徽省出臺(tái)的方案，市一級(jí)是整合食安辦、工商、質(zhì)監(jiān)、食藥四個(gè)部門(mén)食品藥品安全監(jiān)管職能，組建新的食藥局；縣一級(jí)則是工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門(mén)合并組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局。在浙江省，舟山市是整合工商、質(zhì)監(jiān)、食藥部門(mén)的職責(zé)，組建新的市場(chǎng)監(jiān)督管理局；而在其他城市，如杭州、寧波，都是整合工商、食藥部門(mén)的職責(zé)和劃入質(zhì)監(jiān)部門(mén)生產(chǎn)領(lǐng)域食品安全監(jiān)管職責(zé)，組建市場(chǎng)監(jiān)督管理局。

這種局部模式的改革突破，是大市場(chǎng)監(jiān)管理念與模式的接受與應(yīng)用，雖然目前僅在省以下的部分地區(qū)探索實(shí)施，但其蘊(yùn)含或反映出的典型意義不容小覷：

是在“改”的探索上，打破了以往大一統(tǒng)的模式，進(jìn)入了與頂層模式不一致的“戰(zhàn)國(guó)時(shí)代”，意味著基層的機(jī)構(gòu)設(shè)置可以從實(shí)際出發(fā)，告別長(zhǎng)期秉持的上下對(duì)口，是中央與地方責(zé)任體制的重塑。推而廣之，預(yù)示著往后基層在發(fā)展、管理上可能將擁有更多的自主權(quán)、決定權(quán)。

另外，在改革路徑上另有深意。因?yàn)榇笫袌?chǎng)監(jiān)管中的機(jī)構(gòu)整合、職能歸并，多方利益、矛盾糾紛復(fù)雜，傳統(tǒng)的以上為主、以上為準(zhǔn)，在上層累積并形成了思維定勢(shì)、工作慣性，乃至既得利益，從上突破阻力大、難度大。于是，通過(guò)打破慣例與常態(tài)，轉(zhuǎn)移陣地，在基層先行先試，開(kāi)展大市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐，進(jìn)行大市場(chǎng)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與職能的整合，繞過(guò)上層的阻力和制度慣性，積攢基層有效實(shí)踐的正能量，釜底抽薪，以下促上，以上攻下，形成先“戰(zhàn)國(guó)”后“大一統(tǒng)”的倒逼取向，實(shí)現(xiàn)改革目標(biāo)的“逆襲”。當(dāng)然，這僅僅是一個(gè)可能存在的倒逼猜想而已。無(wú)論如何，局部模式突破的典型意義已經(jīng)呈現(xiàn)。

廢：長(zhǎng)期的目標(biāo)模式可行嗎

廢，就是將工商行政管理部門(mén)的現(xiàn)有職能分解到有關(guān)部門(mén)，機(jī)構(gòu)撤銷，牌子取消。

在國(guó)內(nèi)外背景下來(lái)考量，工商行政管理部門(mén)的地位與作用的確是一個(gè)令人尷尬或郁悶的問(wèn)題。

從國(guó)外看，缺少國(guó)際慣例的支持。遍覽國(guó)（境）外，都找不到相對(duì)應(yīng)的一個(gè)名為工商行政管理的專門(mén)機(jī)構(gòu)，其職能工作也是散見(jiàn)于相關(guān)部門(mén)。以被國(guó)內(nèi)廣為引用的美國(guó)為例，企業(yè)法人登記由州務(wù)卿辦公室承擔(dān)，營(yíng)業(yè)登記由稅務(wù)部門(mén)完成；競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法（不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)與反壟斷）由商務(wù)部門(mén)承擔(dān)；面廣量大的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)有聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)承擔(dān)；商標(biāo)管理歸入專門(mén)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理部門(mén)等。因此，工商行政管理這個(gè)名稱和機(jī)構(gòu)，可以說(shuō)是獨(dú)具中國(guó)特色。

從國(guó)內(nèi)看，與其他部門(mén)相比，工商部門(mén)的作用不明顯、不突出；職能配置上也與其他行政監(jiān)管部門(mén)存在著重合，也就是說(shuō)存在可以相互合并替代的可能。

而且，工商部門(mén)雖然執(zhí)行著多部專門(mén)法律，但與公、檢、法、稅務(wù)等部門(mén)有《人民警察法》、《檢察官法》、《法官法》、《稅法》等作為依據(jù)相比，還是缺少一部有力支撐的主體法，顯得底氣不足。二十年前，雖曾有《工商行政管理法》的立法建議，但最終是在爭(zhēng)議中不了了之。

雖然地位尷尬、爭(zhēng)議不斷，但工商部門(mén)也活躍著轉(zhuǎn)型的“身影”：注冊(cè)登記制度實(shí)施市場(chǎng)化改革、降低準(zhǔn)入門(mén)檻，實(shí)行寬進(jìn)的同時(shí)，積極通過(guò)轉(zhuǎn)型到嚴(yán)管上來(lái)；改權(quán)益年檢為年度報(bào)告，建立企業(yè)異常經(jīng)營(yíng)名錄和黑名單制度，建立誠(chéng)信體系，制訂企業(yè)監(jiān)管的抽查辦法等。

事實(shí)上，當(dāng)工商管理部門(mén)接受“改”的現(xiàn)實(shí)時(shí)，也只有一層紙沒(méi)有捅破。如果把保留的機(jī)構(gòu)牌子去掉，工商行政管理就不復(fù)存在，所謂的工商行政管理職能順勢(shì)轉(zhuǎn)為了市場(chǎng)監(jiān)管職能。

任何一個(gè)部門(mén)的存、改、廢，并不完全取決于職能的配置、作用的發(fā)揮，而是一個(gè)多方考量、博弈的結(jié)果，存在的理由和撤銷、合并的原因都是一樣的；改革與被改革共存；有強(qiáng)化必定有弱化，一切隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)體制改革，以及在此基礎(chǔ)上的行政管理體制改革的需要而定。

因此，在認(rèn)同和接受工商行政管理在現(xiàn)階段“存”與“改”的前提下，不能無(wú)視或漠視“廢”的長(zhǎng)期化目標(biāo)可能（甚至已潛伏在身邊），或許在不遠(yuǎn)的將來(lái)，答案會(huì)清晰地呈現(xiàn)出來(lái)。