環衛保潔市場化長效監管機制的思考

目前，很多地區都認識到環衛保潔市場化后長效監管機制的重要性，也采取很多辦法來加強對保潔公司的監督、考評，但仍然有很多地區的市場化達不到預期效果，甚至是失敗的。原因在于這些地區沒有認清政府部門在長效監管機制中的位置和應起的作用，沒有認真分析環衛保潔市場化監管存在的問題和產生的根源。

一、環衛保潔市場化監管存在的問題

造成市場化監管問題的原因主要在于政企目標不一致、行業發展不夠成熟以及政府自身監管上。主要表現在以下方面：

1、人員、設備的到位率監管不易控制。

目前，環衛保潔實行市場化后，最大的監管問題就是如何讓企業保證有充足的人員、設備到位率，而在實際操作中這是最難控制的。

首先，人員到位率的控制是企業實現利潤最便捷的途徑之一。環衛行業目前還是屬于勞動密集型行業。政府部門測算經費的一個很重要的依據也是通過部頒的人均作業面積，確定作業人數，從而確定承包經費。以廈門市湖里區2012年道路清掃保潔招投標A標段為例（項目編號：2012-WS272），A標段總的清掃面積1268860.14m2，需要各類人員共計344人。人員經費約1307萬元/年，而控制價測算為1903萬元/年，人員經費占總經費68.7%。由此可見，企業通過控制人員到位率，是實現利潤最便捷的途徑之一。

其次，環衛工人低待遇也推動著人員到位率不足情況的產生。由于長期以來環衛工人都是參照最低工資標準，而且大都是外來務工人員，這在發達地區根本無法保障其生活需求。以廈門市為例，2013年市政府對環衛工人薪資的指導意見為2500元/月，扣除社醫保后大約在2000左右，再除去房租、水電、伙食等，每月所剩無幾。因此，一方面低工資吸引不到環衛工人，增加工資又超過財政預算經費；另一方面，為增加收入，很多環衛工人自愿通過延長勞動時間，采用“頂班”的方式來變相的增加工資。而這與保潔公司“減員增效”的目標不謀而合。

第三，環衛工人年齡偏大導致的用工成本增加。由于環衛工人福利待遇低、社會地位低，因此青壯年從事環衛工作的寥寥無幾，這在全國大部分地區尤其是發達地區更為普遍。因此，許多保潔公司不得不聘請大量50歲以上的老齡人群，有的甚至聘請已超過退休年齡的人員，這部分人群無法參加社、醫保，而環衛又是高危行業，因此，企業通過繳納各類商業保險來規避自身可能承擔的意外風險，這部分險種并不在測算經費中，屬于額外費用。

2、保潔公司的作業質量很難保持穩定。目前全國環衛保潔市場化時間不長，行業發展屬于初期，有很多規范都不完備，還不成熟。

首先，環衛保潔作業招標專家庫不全。目前，全國大部分地區的環衛保潔招投標并沒有一個相應的專家庫可供選擇，在進行招投標時很多是從相近的環保、市政類別挑選專家，有的專家甚至連一些基本的環衛知識都不具備就能參與評標，更甚至有的專家不負責任，純粹“走過場”，這樣評選出的保潔公司其作業質量存在很大的不確定性。

其次，評標的方式不利于選擇優質企業。目前環衛保潔采取公開招投標的方式存在一定缺陷。評標都是用數據說話，低價中標的方式居多，價格分比重很大，以廈門市為例，目前廈門市政府采購法規定的價格分最低不能少于45%，最高不能大于60%。而環衛保潔提供的是公益服務，其保潔方式、人員管理、重點路段的保潔作業方式等管理上的手段無法用數據直觀表示，導致企業存在“先中標再說”的想法參與招標。最后只能是惡性競爭，后續作業質量無法保障。

第三，承包期限的過于頻繁也不利于作業質量的穩定。目前很多地區市場化期限為2-3年，頻繁的招投標不利于作業質量穩定。政府部門在標期臨近階段既要安撫現有的作業企業平穩過渡到合同到期，又要考慮到到期后新的標的如何劃分，如何招標，如何交接，隊伍能否穩定。企業則是碰到“發展剛上軌道，就要招標”的窘境。

3、政府部門對“自己”的監管不到位。

首先，政府職能部門考評人員積極性無法調動。我們都知道對保潔公司監管，但誰來監管這些考評員呢？由于目前環衛部門大都是機關事業編制，普遍存在“鐵飯碗”現象，員工的積極性與主動性得不到調動。

其次，政府監管部門人員流動性不強。由于機關事業單位體制的原因，人員基本沒有流通，目前市場化承包費的兌現大都按月或按季度支付，是否足額支付主要依據每月或每季度的考評成績。因此，現場的考評人員就容易成為保潔公司公關的對象，時間一長，考評難免存在睜一眼閉一眼的“人情分”現象。

二、環衛保潔市場化長效監管機制的措施建議

雖然環衛保潔市場化存在這么多問題，但不意味著市場化后長效監管無法實現。政府部門在市場化長效監管機制建立上，不應只是單純的保潔質量的監督和管理，而是應該涉及行業準入（例如招投標規范）、行業發展、隊伍穩定等一系列環節的一整套體系和方案，通過給企業創造一個好的發展環境，規劃一個長遠發展的藍圖，才能在政企之間找到一個利益平衡點，實現雙贏。

1、適當調整招投標方式，更合理的選擇中標企業。

首先，可以適當采用一些其他評標方式。例如評標采用PPT的現場解說答疑，不僅可以最大程度的了解保潔公司的具體情況和作業質量，避免“空殼”公司“圍標”、“串標”。還可以體現出投標公司在人員管理、作業方式上的思路，以及對于一些道路作業難點重點的解決方案。福州鼓樓區的環衛保潔招標就曾采用過這種方式，首先公開報名，通過資質先篩選一批入圍公司——組織行業專家和區、街分管領導到入圍企業所在公司及作業地區實地考察——最后遴選7家公司，通過PPT解說的方式進行評標，現場打分，取得了不錯的效果。

其次，價格因素采用合理低價方式評分。為避免行業間的惡性競爭和低價中標導致的作業質量問題，政府部門應當規范行業的評分標準。其中最關鍵的就是價格因素，目前較為合理的價格因素評標方式為合理低價。

2、采用科技手段作為長效監督機制的補充。道路保潔范圍廣、動態性強，用常規的查人頭、查檔案的方式效率不高且出入大，因此可以采用一些科技手段作為監督手段的輔助。廈門市湖里區、福州鼓樓區就有這方面的先例，通過與移動、電信等公司合作，為一線作業人員配備具備定位功能的手機，一方面能使監管部門通過網絡清楚的了解每家公司實時的人員動態、位置，另一方面手機具備對講功能在遇有重大活動、迎檢任務時能大大提高人員的調度效率。在設備使用率監管上，為大型作業車輛如：掃路車、灑水車安裝GPS定位及油耗、水耗監控系統，不僅能了解公司設備運行軌跡，還能監控設備的作業質量，杜絕設備“空轉”、“空跑”現象。

3、實行錯層監督、輪崗管理。

首先，可以向社會招聘一定數量的熱心市民擔任市容監督員。通過微博或者微信等多媒體的互動平臺，將日常生活中發現的一些市容問題通過“隨手拍”的方式反饋給政府管理部門，共同來對市場化后企業的保潔質量進行監督和考評。這種方式能最大程度的調動起社會力量，形成全社會的合力。

其次，建立多級考評體系。要加強市場化后企業作業質量的監管，應該盡可能的減少同級監管，建立多層級的監管考評體系。

第三，定期崗位輪換。政府職能部門內部應該建立定期崗位輪換機制，減少考評、監督人員在同一崗位長時間任職。

4、穩定環衛隊伍，保持良性發展。

首先，改變環衛工人長期以來沒有技術等級的現狀。環衛工人待遇低原因在于準入門檻低。要改變這種現狀可以從解決環衛工人勞動等級入手，幫助環衛工人取得相應證書。比如廈門市湖里區環衛處建立了道路清掃工勞動技能等級鑒定站，通過培訓考試可以為道路清掃工發放國家勞動部承認的初級工、中級工技能等級證書，并且規定取得等級證書的工人，保潔公司在聘任時必須額外支付相應的等級工資。不僅提高了工資待遇也穩定了作業隊伍。

其次，建立環衛工人工資良性增長機制。作為最基層的體力勞動者，在當前體力勞動酬勞越來越高昂的情況下，依據社會最低工資標準作為勞動報酬顯然十分不適。這就需要各地政府部門為環衛工人制定一套良性的工資增長機制。

5、探索公私合營，實現政企利益一致。

在目前，歐洲推行一種新型的市場化模式——公私合營（PPP模式）。既指公共部門與私人部門為提供公共服務（主要是公用性基礎設施建設）而通過正式的協議建立起來的一種長期合作伙伴關系。他的大致做法是：由政府和具備強大實力的私營企業合作，以特許經營或戰略合作的方式簽訂一個長期的合作協議，由雙方共同出資，政府以現有的國有資產評估后作為資本入股，并根據需要選擇由政府或私營企業控股，雙方相互制約。這種方式能根本上解決當前市場化存在的一些矛盾。

三、結束語

在今天，城市人民生活水平不斷提高的同時，對于自身生活的環境條件要求也越來越高，干凈整潔的市容市貌不僅能滿足當地人民高品質生活水平的需求，而且對于提高自身城市整體形象，吸引招商投資，加快經濟建設和城市發展都起著很好的作用。這對于構建和諧健康發展的現代化城市建設來講，意義重大。