新型城鎮化下蘇北中心鎮規劃編制探索與實踐
——以宿遷市華沖鎮為例

陳小韋

(江蘇省城市規劃設計研究院宿遷分院,江蘇宿遷223800)

新型城鎮化是在城鄉統籌、生態宜居和和諧發展的基礎上提出的一種全新的城鎮化概念。華沖鎮規劃以新型城鎮化所承載的內容為主線，提出了一系列創新措施。本次規劃歷時近兩年，內容涵蓋“總體規劃”和“控制性詳細規劃”兩個層次。在編制過程和編制方法中不斷嘗試互相反饋與優化，兼顧適應近期頒布的國家、省及市相關法規及規范性文件。

十八大報告提出，“加快完善城鄉發展一體化體制機制，著力在城鄉規劃、基礎設施、公共服務等方面推進一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置，形成以工促農、以城帶鄉、工農互惠、城鄉一體的新型工農、城鄉關系”。

為貫徹落實黨的十八大精神，切實加強經濟社會發展的均衡性、協調性和可持續性，又好又快推進“兩個率先”，江蘇省政府出臺了《關于扎實推進城鎮化促進城鄉發展一體化的意見》(蘇政發〔2013〕1號)，提出七個方面20條舉措，明確了蘇南蘇中蘇北城市協調發展和城鄉一體化發展目標。

隨著《城鄉規劃法》的出臺，打破了原來城鄉二元的規劃管理模式，標志著城鄉規劃步入了一體化的時期。新法也強調了小城鎮規劃的嚴肅性，明確其法律地位。對小城鎮規劃的編制和修改都提出了具體要求。對違法者也明確了其法律責任，要求加強對小城鎮規劃實施的監督檢查等。

1 項目現狀簡介

1.1 自然地理概況

沭陽縣華沖鎮位于江蘇省宿遷市東北方向，鎮域總面積約55 km2，興建于清代中葉，因汛期洪水泛濫得名。2003年被國家八部委評選為“國家重點鎮”。先后被評為江蘇省“新型示范小城鎮”和宿遷市“十強鄉鎮”。

華沖鎮地理位置優越，交通及區位條件突出，新沭灌路和344省道連接寧連一級公路、京滬高速公路、205國道和新長鐵路，拉近了華沖鎮與連云港市和宿遷市的距離。

鎮域內河網水系豐富，古泊河和后沭河是鎮域內2條主要的排澇河道，其中古泊河為七級航道。

1.2 經濟概況

華沖鎮2011年地區生產總值為71 000 萬元，同比增長12.3 %，農民人均純收入6 294元，同比增長14.0 %。產業結構進一步優化，第一產業比重有所下降，第二產業占顯著優勢，第三產業需進一步發展。第一產業中的特色產業規模持續擴大，全鎮蔬菜種植面積達萬畝以上，并輻射到周邊鄉鎮，紅富士蘋果和西紅柿種植面積不斷擴大，特色養殖基地迅速發展，專業合作社蓬勃發展；第二產業以農副產品和木材加工為主，主要是粗加工類型，而且企業規模偏小，且分布較為零散；第三產業主要是商貿和金融業，近年來房地產業發展較快。

1.3 社會概況

2011年全鎮常住人口47 005人，其中戶籍人口47 305人，外來人口2 000人，外出人口2 300人。鎮區常住人口共21 782人，其中寄宿學生6 000人，外來人口832人，全鎮城市鎮水平為46.8 %，高于宿遷市平均水平。

華沖鎮是蘇北教育名鎮，近年來先后被評為“江蘇省科技教育特色學?！?、“江蘇省檔案達標單位”、“宿遷市德育先進學?！?、“江蘇省德育先進學?！?。華沖中學，是1所省“三星級”中學；華沖中心小學，在2003年被評為“江蘇省實驗小學”。

1.4 現狀存在的問題

(1)農村人口向城鎮和城市轉移，大量的農村建設用地有待復墾。

(2)現有農村居住模式已無法滿足新農村建設需求，農村的居住環境有待改善。

(3)農村的基礎設施和公共設施滯后，給農村居民生活帶來不便。

(4)鎮區住宅類型單一，以居民自建房為主。

(5)鎮區商業布局模式單一，沿街商住是鎮區的商業布局模式，城鎮街道空間呆板。

(6)城鎮道路系統性不強，尤其次干路和支路系統性較弱。

(7)城鎮整體風貌特征性不凸顯，城鎮建筑風貌與自然風景和人文歷史未協調統一，致使城鎮缺乏特色。

2 項目規劃概況

2.1 城市化目標

規劃預測，華沖鎮全鎮戶籍人口近期(2015 年)按 57 000 人控制；遠期(2030年)按61 000 人控制。隨著城鎮的快速建設，必將帶動城市化速度的加快，因此規劃期內城鎮戶籍人口將快速增長，增長方式主要是以機械增長為主。規劃預測鎮區常住人口規模近期3.1×104人；遠期5.0×104人。

2.2 鎮域城鄉統籌規劃

2.2.1 空間布局

規劃期末，鎮域保留10個農村集中居住點，最終鎮域形成“一心，十點”的鎮村布局結構?！耙恍摹奔存倕^；“十點”即10個農村集中居住點。

2.2.2 鎮域公共管理與公共服務設施

在教育設施方面，保留地稅分局東側幼兒園，新建4所幼兒園；擴建華沖實驗小學；擴建華沖中學。每個農村居民點配置1所幼兒園。

規劃各居民點可根據規模參照表1配置其它各類公共設施。

表1 村莊公共設施配置一覽表

2.2.3 鎮域公用設施

保留110kV變電站、郵政和電信設施；近期保留鎮區水廠，遠期改造成給水加壓泵站。 新建1處環衛工程設施、1座消防站、1座污水處理廠和1處其他公用設施。每個居民點規劃配建1處小型污水處理站和垃圾收集點。

2.3 鎮域空間管制規劃

規劃按照土地開發現狀、資源、環境承載能力和發展潛力，按照《城市規劃編制辦法》(2006 年)，將華沖鎮鎮域空間劃分為適建區、限建區和禁建區三大類型，并對空間開發建設管制提出合理的引導策略。

適建區主要為城鎮建設用地和村莊建設用地。鎮生活區應緊湊拓展，提高土地的利用效率，禁止無序蔓延，征而不建，閑置土地。工業區周邊設置綠化隔離帶，對現有污染企業要依靠技術改造使之符合工業區準入要求，不能達到規范要求的企業，一律停產外遷。農村居民點建設用地以低層住宅為主，相對集中，整體分散。按照建設社會主義新農村的要求，改善農村生活環境，方便農民從事生產活動，同時注重保持地方特色。

限建區為城鎮發展備用地、重大基礎設施建設用地、主要交通走廊沿線防護林控制用地和生態敏感區。城鎮發展備用地是城鎮未來拓展的主要空間，應該長期控制，在其范圍內限制進行各項城鎮建設。主要交通走廊沿線的防護林地應有限度開發，避免大規模建設，重大基礎設施項目建設用地禁止其它建設，長期預留。在生態敏感區，限制建設有損生態環境的各項活動，建設生態林帶，引導綠色空間相融相通。

禁建區為基本農田，嚴格執行國家保護耕地的政策，切實保護耕地，堅持統一規劃，統籌兼顧，綜合治理。堅持農業科技化和集約化，在確?；巨r田保護的同時，提高農業生產效率，提高經濟效益，實現農業現代化。

3 規劃創新

通過對現狀及周邊條件的綜合分析，現將規劃創新點總結如下：

3.1 強化區域公共服務設施及基礎設施研究

在更大范圍內統籌城鄉各類設施布局，兼顧共享、充分整合，發揮華沖鎮的綜合資源優勢，探索在江蘇北部經濟欠發達地區充分發揮區域中心城鎮綜合帶動作用的規劃方法。

規劃統籌城鄉公益性公共設施，按照區域、鎮、社區三級標準配置。

其中區域級公益性公共設施主要包括文化設施、教育科研設施、體育設施及醫療衛生設施。在此類設施用地布局中，充分考慮為周邊鄉鎮提供服務，適度提升服務人口計算基數，并按照《城市公共設施規劃規范》、《公共設施配置標準》確定配置內容和用地規模。

在區域基礎設施方面，規劃中的宿連鐵路南北向貫穿鎮域，在華沖鎮設置中間站。鐵路及站場的建設將使華沖鎮成為宿遷與連云港兩市之間重要的交通節點。規劃通過預測鐵路貨運量和古泊河四級航道的吞吐能力，引導形成以華沖鎮為中心、覆蓋周邊區域的貨運交通體系。

3.2 強化城鄉公交及鎮區道路網系統研究，促進其與土地利用相結合

規劃以關聯沭陽縣、覆蓋全鎮域的城鄉公交系統為導向，引導形成“一心、十點”的鎮域空間布局結構，利用城鄉公交站點引導居民點實現理性集聚。

此外，為了進一步體現城鄉公交的引導作用，規劃還將鎮區用地布局與公交站點有機結合，引導鎮區公共管理與公共服務設施和商業服務業設施向城鄉公交沿線集聚，同時適度提高公交站點周邊地區的開發強度，增強其公共屬性。

規劃還在現狀基礎上提出優化鎮區道路網系統的具體措施，在鎮區中心結合用地布局進一步加密支路網，使得鎮區中心路網密度達到5 km/ km2，鎮區整體路網密度也由現狀的2.5 km/ km2提升至3.5 km/ km2(圖1、圖2)。

圖1 公交線路與居民點的關系

圖2 公交線路與公共設施用地關系

3.3 強化重點地區城市設計研究

在宏觀和中觀兩個層次逐步落實城市設計意圖，實現空間景觀體系的可觀、可賞和可用。

規劃在以往總體規劃的基礎上延續宏觀層面提出的整體景觀體系構架，通過更為細致的空間形態研究，補充中觀層面的整體策劃和節點、廊道及天際線控制的具體要求。

在城鎮空間及建筑尺度控制方面，規劃強化了對鎮區整體建筑布局肌理的研究，提出分片控制建筑風貌及尺度的措施，盡可能避免形成過于突兀的城鎮景觀(圖3～圖5)。

圖3 核心區城市設計平面

圖4 核心區視線通廊分析

圖5 核心區景觀引導

3.4 強化慢行交通系統研究

構建慢行交通線路、布局慢行交通設施等方式，促進鎮區慢行交通系統與用地布局及城市設計相結合，提升慢行交通系統的適用性。

規劃根據慢行交通主要服務對象形成慢行交通1號線休閑環線、慢行交通2號線商業線、慢行交通3號線通勤線，三條慢行交通線路根據每條慢行交通線路的特征，分別設置慢行核、慢行導向設施和慢行休息區。規劃1號線沿線布局3處慢行核、7處慢行導向設施、8處慢行休息區；2號線沿線布局3處慢行核、3處慢行導向設施、3處慢行休息區；3號線沿線布局1處慢行核、2處慢行導向設施、4處慢行休息區(圖6)。

3.5 強化、深化、細化總體規劃指標控制

在保障規劃嚴肅性的同時，兼顧彈性和可操作性。

圖6 核心區慢行交通分析

為了加強城鎮總體規劃的適應性，避免實施過程中的頻繁修改，規劃引入用地兼容性控制指標，強化、深化相關內容，通過確定主要兼容用地和次要兼容用地，在將指標可視化的同時，保持規劃的彈性和可操作性。

為了提高規劃的可操作性，本次規劃在區別公益性設施和非公益性設施的基礎上，統籌核算搬遷、改造、擴建及相關配套設施建設成本，綜合平衡政府收益，兼顧反饋實施時序，實現對規劃實施的科學引導。

此外，以保護環境、注重生態城鎮建設為原則，規劃還在總體規劃指標控制體系中，進一步引入清潔能源利用、雨水循環利用、太陽能熱水等引導性控制指標，試圖在總體規劃層面即對城鎮范圍內的各類建設提出相對具體的控制要求。

總之，本次規劃立足華沖鎮發展實際，通過強化區域公共服務設施及基礎設施研究理清思路、確定目標，通過強化城鄉公交及鎮區道路網系統研究優化用地布局及道路網絡，通過強化重點地區城市設計研究進一步彰顯城鎮特色。此外，規劃還在慢行交通系統研究和總體規劃指標控制等方面有所強化，試圖探索形成符合華沖鎮發展實際特征的江蘇北部經濟欠發達地區的城鎮規劃編制模式。

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