南京某區衛生應急能力建設現狀及問題分析

葉冬梅 安保軍

南京某區衛生應急能力建設現狀及問題分析

葉冬梅 安保軍

目的 分析當前衛生應急能力建設現狀, 查找存在的問題, 提出衛生應急能力提升的對策與措施。 方法 利用國家衛計委《衛生急能力評估工作指導方案》, 對2012年南京某區衛生應急能力進行客觀分析和評估打分。 結果 南京某區衛生應急能力建設已初具規模, 1000分的評估量表, 評估結果達903分, 但仍存在一定的問題和諸多困難。 結論 在政府主導下, 形成多部門協作、全社會參與的工作格局, 扎實推進衛生應急能力建設, 是應急管理工作的有效對策。

衛生應急；能力建設；對策

近年來, 突發公共衛生事件頻發, 給廣大人民的生活和生命健康帶來重大災難, 同時也給國家各行業和整體經濟的增長造成巨大沖擊。并由于其突發性、群體性、不確定性、多變與多元性和嚴重危害性等特點, 已成為社會普遍關注的問題。因此, 如何加強衛生應急能力建設, 有效應對和處置突發公共衛生事件, 是各級政府加強危機管理, 提升公共服務水平的一項長期的重要任務。本文擬通過對南京某區衛生應急能力建設現狀進行系統分析, 查找存在的問題與不足,就建立完善、高效的衛生應急體系做初步探討。

1 資料與方法

根據國家衛計委《衛生應急能力評估工作指導方案》和

《衛生應急能力評估標準》從體系建設、應急隊伍、裝備儲備、培訓演練、宣教科研、監測預警、應急處置和善后評估8個方面, 收集區衛生局、區疾病預防控制中心、區衛生監督所和兩家醫療機構2012年相關數據資料, 并進行評估打分。

2 結果

2. 1 總評分結果 經現場查閱, 資料審查, 逐項評分, 總分1000分的評估內容, 累計評估分903分。評分具體情況見表1。

2. 2 扣分項目細析 綜觀8項系統評估項目, 整體評估結果良好, 其中有4項系統評估項目涉及扣分, 為更好的查找衛生應急能力存在的問題, 現列出扣分項目明細。詳見表2。

表1 南京某區衛生應急能力評估結果

表2 南京某區衛生應急能力評估扣分項目細析

3 討論

3. 1 現狀分析

3. 1. 1 政府重視, 衛生應急體系基本完善。區政府重視衛生應急體系建設工作, 將其納入區政府和衛生行政部門“十二五”規劃內容中。2012年有以衛生防疫經費的名義劃撥的包含衛生應急常規工作經費73萬元, 并備有應急儲備金。 “一案三制”建設已初步完成, 各調查對象均制訂了各類應急預案和技術方案, 基本形成了“橫向到邊, 縱向到底”的衛生應急預案體系, 均成立有衛生應急辦公室, 有專(兼)工作人員, 能夠滿足衛生應急日常工作需要。衛生應急相關法制宣傳和聯防聯控的協作機制基本能正常運行。

3. 1. 2 監測預警, 信息報告系統較為靈敏。區衛生局有較為完善的突發公共衛生事件判定操作流程、工作規范和定期分析報告制度。傳染病疫情和突發公共衛生事件報告網及轄區各醫療衛生機構, 事件報告率、報告及時率、報告完整率、網絡直報率、評估率均達100%。傳染病預警監測網絡暢通,處置率和處置及時率達100%。區疾控中心開展突發事件及大型活動公共衛生日常風險評估和專題風險評估, 供政府決策使用。

3. 1. 3 隊伍建設強化, 物資儲備充足, 衛生應急能力明顯提高。區衛生局有衛生應急專家庫和專家咨詢委員會管理制度,應急專家庫人數達278人, 專家咨詢委員會人數達58人, 人員類型涵蓋急性傳染病、中毒處置、核和輻射、緊急醫學救援、心理救援等領域。有衛生應急裝備管理制度, 儲備品種和數量基本符合醫療救援、突發急性傳染病防控、突發中毒事件處置、核和輻射突發事件醫學應急等事件處置的《衛生應急隊伍裝備參考目錄(試行)》要求。自2003年“非典”疫情以來, 該支隊伍經受住了重重考驗, 成功處置2007年人感染高致病性禽流感疫情、2008年手足口病疫情、2009年甲型H1N1流感疫情、2013年人感染H7N9禽流感疫情和數十起疑似食物中毒事件。

3. 2 存在的主要問題

3. 2. 1 衛生應急指揮管理體系還不健全 政府尚未將衛生應急體系建設納入國民經濟和政府發展規劃中, 基本還是以衛生唱獨角戲, 不利于衛生應急工作政府主導、聯防聯控機制落到實處。衛生應急指揮決策系統尚未建成, 統一指揮、信息快速收集等尚存有一定難度。同時雖然從區衛生局到衛生監督所、疾控中心和兩家醫院, 均已成立衛生應急科, 但并不是獨立設編, 人員沒有額外增加, 兼職情況普遍存在。

3. 2. 2 應急實驗室檢測網絡未建立, 現場處置能力薄弱區疾控中心實驗室受硬件條件和人員限制, 應急檢測能力不能滿足早期識別和初步鑒定的需要。雖然應急專家庫已建成,但整體來看, 一線骨干力量匱乏, 專業人員知識和能力水平嚴重不足, 設備條件差, 突發事件發現、識別能力和早期處置能力十分薄弱。

3. 2. 3 基層衛生應急科研能力缺乏 受人員數量、學歷構成及實驗設備等因素的影響, 區級層面基本沒有時間也沒有能力承擔或開展衛生應急科研能力, 不能有效的拓展思維,國際、國內先進經驗不能很好的得到利用。

3. 2. 4 風險評估內容局限, 且停留于紙上談兵 受重處置輕預防和行業局限等因素的影響, 非公共衛生類突發事件風險評估工作目前尚缺乏實施方案。已開展的公共衛生類突發事件風險評估, 也存在留于形式和未與健康風險提示、宣傳教育相結合的問題。

3. 2. 5 善后評估 恢復重建與善后評估是突發事件處置不可缺少的重要組成部分, 在整個應急處置過程中占有非常重要的地位。但由于重治療輕預防和重處置輕善后等觀念的影響, 善后評估工作開展得較少或幾乎沒有開展, 相關補助與獎懲制度未建立。

3. 3 對策與建議

3. 3. 1 健全高效的決策指揮系統 公共衛生事件絕大多數突如其來、情況緊急, 影響及危害廣泛且深刻, 應急處理工作極為艱巨復雜, 涉及政府多個部門和社會方方面面, 要防止出現政令不暢、政出多門、各行其是、混亂無序的狀態,因此要強化政府職能。應對突發公共衛生事件, 政府重視是根本保證［1］, 政府的主導地位不容忽視。不論是2003年“非典”、2008年手足口病還是今年的人感染H7N9禽流感防控等突發事件實踐證明, 政府在應對突發事件應急處置中有著不可代替的核心作用, 同時也告訴我們, 突發事件應急處置需多個部門密切配合與溝通協調。另外除衛生部門外, 政府更要成立應急辦, 負責處理突發事件組織與協調工作, 且要有正式機構和編制, 不能掛名兼職。只有這樣, 日常的應急準備和應急管理工作才能落到實處, 才能為處置各種突發事件提供組織保障和做好應急管理的基礎性工作。此外, 衛生部文件指出, 突發事件應急指揮與決策系統是衛生信息化建設的一個重要組成部分, 是建立和完善突發公共衛生事件應急反應機制的重要內容, 有助于實現應對突發公共衛生事件統一指揮、有效協調、快速反應、果斷處置［2］。因此應加大、加快突發事件應急指揮決策系統建設。

3. 3. 2 加強組織隊伍建設 要在各級政府的統籌規劃下,合理配置公共衛生人力資源。疾控機構充足的人力資源是做好衛生應急工作的前提。公共衛生人才的培訓應該是復合型人才, 既要精通疾病預防控制的基本理論和技能, 又要具有豐富的現場工作經驗和綜合管理能力以及對邊緣學科的有效駕馭能力［3］。面對公共衛生人才不足的局面首先要在現有的基礎上, 增加培訓的頻度, 舉辦各種形式的培訓及演練, 提高現有人員能力；其次要制訂人才引進計劃, 采取切實有效的措施引進公共衛生專業人員, 建立合理的人才梯隊, 優化應急專家庫和應急處置人員結構, 提高現場應急處置能力。

3. 3. 3 加大公共衛生經費投入 突發公共事件是一種公共產品。防范和化解突發公共事件的風險, 需要公共財政的支持。公共財政是政府應急管理的基礎, 政府財力投入不足,勢必影響政府應對突發事件的能力, 也有可能貽誤處置突發事件的時機, 造成難以預料的損失和危害。因此, 完善政府財政支持機制, 對及時有效處置突發事件至關重要。應對和處置突發事件往往需要事前投入, 區財政要將該項經費列入財政預算, 并形成穩定的財政投入支持機制, 并有一定的預備基金列入財政預算, 必要時予以追加, 以保證突發事件應急處置的實際需要。

3. 3. 4 加快重要衛生裝備更新 隨著醫學技術的迅猛發展,醫療設備也得到了同步發展, 設備的功能更加齊全、性能日趨先進, 診斷和檢測的精度越來越高, 速度越來越快。因此為了快捷有效地處置突發事件, 在政府加大投入的基礎上,要加快對公共衛生有關重要衛生裝備更新換代, 實現公共衛生相關實驗室的應用、監測、檢驗、消毒、救治等裝備的系列化、輕便化、現代化, 以更好地適應平戰時需要。

3. 3. 5 開展衛生應急科學研究和交流合作 創選條件開展衛生應急相關科學研究, 邀請上級相關專家進行專題講座和現場技術指導, 建立遠程醫療會診網絡等, 全面提升應急能力和水平。

3. 3. 6 健全善后處理機制 突發事件會導致組織或社會出現一種高度的緊張、失衡狀態, 而且這種狀態可能會持續一段較長的時間, 例如今年的人感染H7N9禽流感。因此, 在突發事件結束后, 必須建立善后處理機制, 目的就是為了總結已經處理的突發事件, 在總結中獲取經驗、發現問題、分析原因、提升能力。善后處理機制應包括評估機制、安撫機制、激勵機制、問責機制等。評估機制重點對事件處置過程各個環節和效果進行評估, 查找工作中還存在哪些問題？哪個環節還有缺陷？有哪些經驗與教訓？并分析存在問題的原因, 修訂、完善各類突發事件應急預案、技術方案, 為不斷提高突發事件應急處置能力服務。安撫機制主要對事件中受累群眾進行心理和精神上的安撫。激勵與問責機制, 對那些不顧個人安危, 具有高度責任感和奉獻精神的先進集體和個人予以精神和物質上的獎勵；對處置突發事件中出現的玩忽職守、失職、瀆職行為追究其行政與法律責任, 并形成制度。

［1］ 甄尚敏,孟友,侯延文,等.對《突發性公共衛生事件應急反應體系》的研究.中國公共管理, 2003,19(2):96-97.

［2］ 衛生部辦公廳.關于做好地市級突發公共衛生事件應急指揮與決策系統項目建設工作的通知.衛辦應急4號, 2010.

［3］ 蘇華,萬麗葵,孟虹.應對松花江水污染突發公共事件的實踐與體會.中國公共衛生管理, 2006,22(2):81-82.

210042 江蘇省南京市玄武區衛生局