建設工程監督管理領域政府購買服務的探索與思考
——四川省屏山縣新縣城建設工程督查與咨詢

王友剛，楊 旺

(成都衡泰工程管理有限責任公司，四川成都610000)

因金沙江向家壩水電站開發建設，四川省屏山縣原縣城及五個集鎮需重新建設、整體搬遷。受四川省住房和城鄉建設廳、四川省扶貧和移民工作局、中國長江三峽集團公司(下簡稱三家委托單位)共同委托，我公司于2011年12月至2012年9月對屏山縣新縣城建設工程進行督查與咨詢。該工程規模大、工期緊、建設環境復雜。我公司督查咨詢組(下簡稱督咨組)緊緊依靠四川省人民政府的正確領導，在參建各方的支持配合下，憑借嚴格監督、熱情服務、精湛技術及優良作風，圓滿完成了委托任務，確保屏山縣新縣城按期整體搬遷。此次督查咨詢工作得到了四川省人民政府、中國長江三峽集團公司以及宜賓市人民政府、屏山縣人民政府的肯定和好評，同時也為創新移民遷建安置工程及類似工程的建設管理模式作了初步、有益的嘗試和探索。

1 督查咨詢背景

受向家壩水電站開發建設影響，屏山縣原縣城及五個集鎮需整體搬遷，移民3.5萬余人。新縣城、新集鎮分別于2011年3月、2010年11月開工建設，兩者總建筑面積265×104m2，包括633棟移民安置房、45棟公共建筑、42 km市政道路、13個配套設施。屏山縣新縣城必須在2012年6月30日完成整體搬遷。這些工程既是三峽集團出資，也要符合移民政策規定的標準和移民資金撥付的流程，還需省、市、縣政府協作完成的民生工程。至2011年11月，新縣城建設尚只完成全部工程量的五分之一。

面對如此規模大、工期緊的移民遷建安置工程，市、縣兩級建設工程質量安全監督機構限于編制、力量薄弱，且當地建設經驗缺乏、專業人才不足。

2 委托服務內容

根據三家委托單位與本公司簽訂的《屏山縣新縣城建設工程質量安全工作服務合同》以及三家委托單位簽署的《委托書》，我公司的服務內容可用“督查、咨詢”兩個詞概括。

(1)督查，主要是指在三家委托單位的職責層面上，對屏山縣新縣城建設工程施工現場的質量、安全生產進行督查。建設工程施工現場的質量、安全生產監督管理包含如下四個主要環節(圖1)。

圖1 督查管理的四個環節

依據《中華人民共和國行政處罰法》，行政處罰只能由具有行政處罰權的行政機關(住房和城鄉建設主管部門)或受委托組織(建設監察機構、建設工程質量安全監督機構)實施。“檢查反饋”、“要求整改”、“整改復查”三個環節屬于監督管理中的技術性工作，并不包含行政執法內容，因此這三個環節主要由督咨組負責。當督咨組在對施工現場進行質量安全檢查時，如發現適用行政處罰的情形，督咨組應保存檢查證據、編寫督查記錄并報告相應住房和城鄉建設主管部門、建設工程質量安全監督機構，該部門、機構核實后依法實施處罰。

委托本公司對屏山移民遷建安置工程進行督查咨詢，并無改變當地各級質量安全監督機構的法定職責和工作范圍。

(2)咨詢，是指協助屏山縣政府解決工程建設過程中的技術問題，對建設管理提出合理化建議，為新縣城建設提供技術支持。

3 督查咨詢模式簡圖

圖2 督查咨詢模式

督查咨詢模式見圖2。

4 服務實施簡介

4.1 組建督咨組

甫接委派任務正值春節臨近，本公司在第一時間緊急部署，精選兩位資深部門經理擔任組長和副組長，并按照專業配套、特長互補的原則，抽調工程經驗豐富的骨干員工組建督咨組。督咨組于2011年12月14日進駐屏山開展工作(圖3)。

圖3 督查咨詢之組織架構

4.2 質量安全督查

(1)編制《屏山縣移民遷建安置工程督查咨詢規劃》，確定督咨組之組織形式、人員配備和崗位職責，明確質量督查、安全督查的重點，說明督查工作方法與要求；編制《屏山縣移民遷建安置工程督查實施細則》、《督查工作紀律與廉潔規定》、《建設工程質量督查記錄表》和《建設工程安全督查記錄表》，指導、規范督查工作；每月月底制訂下月督查計劃，以使督查工作有序開展。

(2)學習移民政策和規定，調查了解項目情況及周邊環境，集中梳理工程建設中存在的問題(如征地、拆遷、賠償等)，并協助當地政府解決，為移民遷建安置工程施工創造良好的環境和條件。

(3)督查工作方法。督查采用全面巡查、重點檢查、突擊抽查的方法。

根據工程標段和所在地塊，督咨組分為5～6個督查小組。按照督查計劃及組長的布置，督查小組每天到施工現場進行巡查，下午全部小組返回駐地后組長即時主持召開工作日例會。此外還安排督查員對夜間施工情況進行檢查。

根據項目的具體情況確定督查頻率。對特別重點項目每周督查1次，對重點項目每10日督查1次，對一般項目每20日督查1次。

(4)質量安全問題、隱患分類處理。對于督查發現的一般質量安全問題、隱患，督咨組簽發督查記錄表并抄送當地質安站，要求建設、監理單位督促施工單位限期整改并回復整改結果。

對于督查發現的重大質量安全問題、隱患，督咨組簽發工程暫停令，要求建設、監理單位督促施工單位限期整改，并報告省質安總站、通報縣移民工程建設指揮部、住建局和當地質安站，協調有關部門、機構依法依規處理。督咨組、當地質安站跟蹤整改過程。整改完畢，督咨組簽發復工令。

當施工單位拒不整改或拒不停工時，督咨組報告省質安總站，通報縣移民工程建設指揮部、住建局和當地質安站，協調有關部門、機構依法依規處理。

(5)在實際工作中，督咨組還承擔施工進度督查、參建各方履行工程職責督查的任務。此處參建各方主要是指工程項目建設、設計、施工、監理單位。

(6)督查協調與報告。督咨組通過現場協調、電話協調、特定面談、書面文件、召開會議等形式，及時有效地協調與其他單位的工作。

督咨組參加每周一次的縣移民工程建設指揮部會議，通報上周督查工作和工程建設情況。

督咨組編制《督查周報》、《督查月報》，定期向委托單位報告督查工作，同時抄送市住建局、縣移民工程建設指揮部和住建局。

對于移民遷建安置工程建設中的其他重要事項，督咨組編制《督查專題報告》呈報委托單位及相關單位，必要時直接向委托單位匯報。

4.3 建設工程咨詢

4.3.1 造價咨詢

受委托單位委托，我公司組織造價專業人員歷時兩個多月，完成了屏山縣移民安置房的工程造價剖析和趕工費用測算，為工程款支付和確定移民工程造價指標提供了可靠的第三方數據。

4.3.2 技術咨詢

4.3.2.1 市政工程咨詢

新縣城市政道路管網建設是督咨組開展咨詢服務的重點之一。督咨組應及早促請縣移民工程建設指揮部抓緊市政配套建設，派督查員調查市政道路管網實際施工進度，了解進度滯后原因，提出處理意見。

4.3.2.2 合理化建議

督咨組一旦發現移民遷建安置工程中的重大質量、安全、進度問題，就積極主動地通過縣移民工程建設指揮部會議、《督查月報》、《督查專題報告》等途徑提出合理化建議。

4.3.2.3 “兩書一手冊”編制工作

為使屏山縣移民順利接收、入住移民安置房，四川省住建廳指令我公司編制《屏山縣移民安置房使用說明書》、《屏山縣移民安置房裝修注意事項》(即“兩書”)和《屏山縣移民安置房接收使用手冊》(即“一手冊”)，要求手冊編制者設問50～100個，以一問一答的形式解答移民關注的安置房問題。

從督咨組、縣政府和移民的不同視角，我公司“兩書一手冊”編制小組為手冊初選提問100余個、最終精選52問，問答涉及相關法律法規、政策文件、設計要點、交房標準、驗收規范、質量通病、裝修須知等多方面內容。編制小組對“兩書一手冊”字斟句酌、反復修改，歷時20余天方才定稿。“兩書一手冊”經本公司專家團隊審查通過并征求縣住建局意見后，于2012年2月下旬報送四川省住建廳審定，繼而正式提交縣政府使用。

4.3.3 決策咨詢

圖6(c)為自動相位搜索算法估計的補償相位與準確相位Δφj(n)之間的差值曲線圖，相位差值以0為中心上下浮動且浮動范圍在[-0.01,0.015]內，即在每個n時刻估計相位與準確相位的誤差都不超過0.015.可見對于傳統散射波干擾，搜索算法估計補償相位的精度較高，從而具有較好的干擾對消效果.

根據委托單位的要求，我督咨組對移民遷建安置工程建設有關事項進行調查研究并編寫專題報告，為委托單位的決策、指導、協調工作提供了準確的基礎資料。

比如:2013春節后，督咨組針對工程總包單位能夠和必須完成的3月30日、6月30日兩個關鍵節點的交房套數提出了切合實際的計劃與必須安排的工程進度款額，得到業主和指揮部的采納，確保了施工單位最后沖刺的要素條件。

5 督查咨詢總結

(1)屏山縣新縣城建設工程督查與咨詢工作及其成效表明，由三家委托單位共同委托督查咨詢這種移民遷建安置工程管理模式，在現行大型水利水電工程移民管理體制下，使督咨組起到“綜合集中、承上督下、多方協調、整體把握”的作用，充分發揮我公司在房屋建筑和市政工程方面的管理優勢和專業特長，提高了移民遷建安置工程管理的質量和效率。

(2)督查咨詢模式在一定程度上彌補了現行移民遷建安置工程中綜合監理、工程監理等制度的不足之處。由省級政府主管部門、項目法人共同委托，明確并強化被委托單位對工程施工的監管職責，增強了被委托單位在工作中的協調力、權威性和執行力。

(3)督查與咨詢相輔相成、相得益彰，取得1+1>2的效果。通過督查，督咨組準確而詳細地掌握了移民遷建安置工程從全局到細節的建設情況，使得咨詢工作敏銳及時、切合需要；通過咨詢，督咨組在監管的同時提供技術支持，既管理又服務，改變了單純監管的做法，促進質量安全問題、隱患的解決，特別得到縣級政府的好評，收到較好的督查效果。

(4)制定并執行嚴格的工作紀律和廉潔規定，是做好移民遷建安置工程督查工作的重要保障。督咨組甫進場即“約法三章”：嚴禁接受施工單位喝茶吃飯邀請；嚴禁與施工單位打牌打麻將；嚴禁接受施工單位的紅包錢物；甚至明令不準接受施工單位的一包香煙。

(5)鑒于移民遷建安置工程督查是一種新的模式，目前尚無制度規范可依循，為做好后續類似督查工作，我公司將在總結屏山移民遷建安置工程和其他工程督查方法與經驗的基礎上，進一步厘清與有關部門、機構的工作關系和工作范圍，編制建設工程督查企業標準，使督查工作規范化，以實現本公司“讓建設工程造福社會”的理念。

6 關于建設工程監督管理領域政府購買服務

黨的十八大強調，要加強和創新社會管理，改進政府提供公共服務方式。新一屆國務院對進一步轉變政府職能、改善公共服務作出重大部署，明確要求在公共服務領域更多利用社會力量，加大政府購買服務力度。國務院辦公廳于2013年9月26日發布《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號)，就政府向社會力量購買服務提出了指導意見。四川省人民政府辦公廳亦于2014年7月16日發布《四川省人民政府辦公廳關于推進政府向社會力量購買服務工作的意見》(川辦發〔2014〕67號)，并同時公布了《四川省政府向社會力量購買服務指導目錄》。

6.1 可實行政府購買服務的建設工程監督管理內容

例如，對于大型移民遷建安置工程、地震災后重建工程，其施工現場質量安全監督管理(不含行政執法)可實行政府購買服務。

(2)建設工程監督管理中的技術性工作。

6.2 承接主體

以建設工程領域中的強優咨詢(監理)企業為主，且符合國務院及當地政府的規定。

6.3 涉及的法律問題及其處理

已在前文“2委托服務內容”中說明，在此不再重復。

6.4 建設工程監督管理領域政府購買服務的意義和目的

(1)滿足政府需求，促進政府職能由服務的提供者轉變為政策的制定者、服務的購買者和監督者，提高了行政效率；

(2)節約編制資源和財政資金；

(3)進一步提高對建設工程施工現場質量、安全生產監督管理的能力和水平；

(4)彌補現行建設工程監理制度的微觀性和對進度控制的不足；

(5)充分發揮建設工程領域中強優咨詢(監理)企業的優勢和作用，推動有能力的監理企業進一步發展、做大做強。

(6)在建設工程監督管理領域推行政府購買服務，應遵照國務院及當地政府的規定，結合工程的具體情況，完善購買機制、績效管理和監督管理，規范承接主體的服務，以實現政府向社會力量購買服務之意義和目的。