南京市城市化進程中城鄉結合部發展研究及發展策略探析

張艷菲

(江蘇省城市規劃設計研究院，江蘇南京210036)

改革開放以來，隨著社會經濟快速發展，我國城市化進程迎來前所未有的機遇。國家統計局數據顯示，我國城市化水平在1980年僅為19.4 %，而2011年則首次超過50 %，年平均增長率約為0.96 %。有專家預測到2050年，中國城市化率將超過70 %(圖1)。

圖1 建國后我國城市化率變化 國家統計局：中國城市化率歷年統計數據(1949～2013年)

城市迅速向外擴張的同時，城鄉結合部作為潛在地理空間，其發展受到主城區城市化進程的影響；反過來，城鄉結合部的發展亦在一定程度上影響著主城區城市化進程，兩者是互相促進、互相制約的辯證關系。因此，研究城市化進程中城鄉結合部發展特點，尋求有效解決城鄉結合部瓶頸問題的措施，既是城鄉結合部自身發展的主觀需求，也是城市逐步走向成熟的客觀反映。

1 南京市城市化發展概況

城市化是一個動態概念，又稱為城鎮化、都市化，是指由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，具體包括人口職業和產業結構的轉變、土地及地域空間的變化。在外部形態主要表現為城市空間的優化、基礎設施和社會保障的完善、生態環境的改善等。

近年來，南京市依托沿江港口優勢和政策支持，形成了獨特的發展戰略和模式：建立以特大城市為主導，以衛星城市為骨干，各類專業化特色小城鎮為基礎的多層次、多功能城鎮體系，帶動一、二、三產業協調發展。在此發展戰略和模式的引領下，南京市進行了產業結構調整，其服務功能不斷強化。早在2010年，南京市服務業占GDP比重已超過50 %，成為以上海為中心長江三角洲地區北翼舉足輕重的服務型城市(圖2)。

圖2 2010年南京市生產總值比例 2011年《南京市統計年鑒》

1.1 城市化速度放慢，進入穩步發展階段

1975年，美國著名城市地理學家Ray. M. Northam通過分析世界各國的城市化進程，提出城市化發展的一般規律，即倒“S”曲線理論：城市化率從30 %到70 %是城市發展中期階段，即快速增長階段。當城市化率達到70 %左右，就會進入穩步發展階段，增長速度放緩。2000年至2005年，南京城市化率由64 %迅速增長到76.3 %，年平均增長率達2.46 %，可謂南京城市化進程中前所未有的快速增長階段。自2005年，南京城市化開始步入穩定發展時期，主要表現為：城市化率年平均增長率僅為0.26 %，城市各項基礎設施和社會保障有較大完善，居民安居問題得到部分解決。

1.2 南京都市圈形成，中心城市地位凸顯

都市圈是城市化的一種高級形式，是城市群中出現的以大城市為核心，周邊城市一體化發展的地域空間組織形式。南京都市圈是2000年江蘇城市工作會議提出規劃建設的三大都市圈之一，以南京為核心，包括周邊100 km左右的鎮江、揚州、馬鞍山、蕪湖、滁州等城市。南京作為中心城市，依托自身集聚與擴散機制，逐步將城市競爭力轉化為都市圈共同優勢，利用發達的聯系通道，輻射、帶動都市圈范圍內其他城市及農村地域一體化發展，其中心城市地位也不斷得以鞏固(圖3)。

圖3 南京都市圈示意 江蘇省建設廳：南京都市圈規劃(2002—2020)

1.3 城鄉“二元化”依然明顯，江南江北發展差異較大

南京城市總體規劃逐步形成“中心城—新城—新市鎮”三級城鎮等級體系，隨著三個層次的區域范圍依次縮小，城市化水平逐級降低。以2010年為例，南京主城區城市化水平已超80 %，高出全省平均城市化水平20多個百分點；而鎮域城市化水平為20 %左右，遠遠低于全省平均城市化水平。此外，受過江通道建設滯后等客觀因素制約，江南、江北差距明顯，江北地區占全市三分之一土地，經濟總量卻不到全市五分之一。

2 南京市城鄉結合部發展概況及問題研究

城市規劃學(Urban Planning)將城鄉結合部定義為：位于城市與鄉村之間、既不同于城市又異于鄉村的過渡區域，其作為城市發展用地納入到城市總體規劃范圍，配置城市基礎設施，承擔城市部分功能，在城市化進程中起相當重要作用，其發展水平在很大程度上決定著這個城市的成熟程度。城鄉結合部是農村城市化進程的必然產物，其形成經歷了相當長時期，隨著城鄉一體化的發展會逐漸消失，但這是一個長期的、不確定的過程。

2.1 發展特點

自20世紀50～60年代，南京主城區空間結構呈環狀持續向外擴張，城鄉結合部亦不斷隨之向外拓展，市郊更多鄉村逐步轉變為城鄉結合部。同時，南京衛星城的發展推動著城鄉結合部發展。在此進程中，城鄉結合部除具備一般城鄉結合部特點，還形成了獨有特點。

2.1.1 與城市發展方向一致，呈不規則環狀擴散

城市總體規劃是城市一個時期內的發展目標，在這個時期內將規劃范圍內非城市區域逐步城市化。因此，城市總體規劃決定著城鄉結合部的發展趨勢。南京北依長江，東北靠近紫金山，受地理條件限制，主城區向北發展較慢，向東南、西南擴張較快。同時，主城區的擴張使其輻射區域半徑也逐漸變大。自建國后，主城區西南方向由安德門發展到夾江附近，東南方向由中山門發展到大石山，兩方向均推進約5 km；北向由邁皋橋發展到幕府山南側，推進僅2 km左右；城鄉結合部隨主城區的擴張，其東南、西南兩個方向半徑明顯大于北向半徑(圖4)。

圖4 南京市市域變化

2.1.2 受公共交通條件影響較大

南京市公共交通以地鐵、公交、出租車為主，這些公共交通的配置情況和通達性決定著區域流動人口數量和經濟發展程度。以白下區海福巷為例，該社區位于紫金山南麓、主城區東南方向10 km處，是典型的城鄉結合部。社區內公共交通設施完備，設置有3個站牌共15條公交線路，與主城區60 % 以上區域實現便利通達。因此，約有10 000人流動人口在此租住，而社區常住居民僅為8 369人，流動人口日常消費在很大程度上促進了該社區經濟的快速發展。

2.1.3 主副城間牽引力加速城鄉結合部發展

南京市在城市化進程中逐漸形成了“一主三副”的衛星城發展模式，主城區作為中心，在對其副城東山、仙林、江北產生輻射作用的同時，主副城之間的牽引力也成為了城鄉結合部快速發展的動力。在主城區與各個副城間連線上，城鄉結合部發展明顯比其他區位發展速度快，主城與新城、副城與新城之間亦是如此。

2.2 發展中的問題

歷次南京城市總體規劃均以主城區為主體，對環境、居民生活影響較大的城市基礎設施(如污水處理廠、變電站、石油和天然氣的儲運站等)多設置在周邊城鄉結合部。但城鄉結合部相應政策不完善，建設處于無序狀態，社會資源配置失衡，主城區與其城鄉結合部發展出現二元化，在城市發展成果共享上存在著不容忽視的差別。

2.2.1 相關政策、管理體系不完善

南京市關于城鄉結合部規劃建設的政策不完善，管理機制不明確。城鄉結合部城市規劃由規劃管理部門編制，而土地利用規劃由土地部門編制，兩部門在城鄉結合部建設中指導意見并不一致，而且缺乏有效的協調機制。除此之外，在街道辦事處一級政府中，多數未設立土地、規劃和房管等行政管理部門，造成基層管理和執行力差，無法落實上級建設管理工作。

2.2.2 規劃空白，缺乏建設依據

目前，城鄉結合部雖然已納入南京城市總體規劃，但僅對其土地使用性質做限制，針對城鄉結合部的詳細規劃尚屬空白。城鄉結合部一項重要的經濟來源是對外租房，而城鄉結合部的建設缺乏規劃依據，居民為把利益最大化，在土地上私搭亂建，不惜占用公共綠地、道路等，既影響市容市貌，加大整改難度，也給城市防災減災增加潛在危險。

2.2.3 社會資源配備失衡

南京市城鄉結合部社會資源配置以社區內居民戶口為標準，疏于考慮長期租住于此的流動人口，而流動人口的數量大抵與常住居民相當，甚至多于常住居民。因此，在社區內常住居民與流動人口共用各類社會資源，給原本已落后的市政設施帶來更大壓力，造成供水、供氣、供熱、供電、環衛設施、道路、綠化、公共交通、教育資源、衛生服務等短缺，嚴重影響居民生活[7]。

3 南京市城鄉結合部發展策略探析

南京主城區與其周邊城鄉結合部發展出現“二元化”現象，一方面是城市化進程中的階段性共性問題，另一方面也反映了南京在城鄉建設過程中過于注重主城區發展，基礎設施和社會保障等公共服務向城鄉結合部輻射和拓展不夠。在今后發展中，政府部門需努力突破現有體制束縛，尋求合適解決途徑，促進城鄉結合部有序、可持續發展，進一步提升南京城市化水平。

3.1 健全管理體制，加強執行力度

完善的體制是政府部門執行相關政策的有力后盾，體制的完善要依靠政府部門主動作為。市政府可探索以市住建委為核心，以規劃為牽引的城鄉結合部建設管理體制，建立綜合土地、規劃、環保、房管等各相關部門的協調機制。在市住建委框架內建立負責城鄉結合部詳細規劃的相關制度，在街道辦事處一級建立包括土地、規劃、建設、房管、環境五位一體的管理實體，提高上級政策落實的通暢性和對居民建設的監察力度。

3.2 做好詳細規劃，實現可持續發展

改變城鄉結合部只有總體規劃和土地利用控制的局面，由市住建委牽頭展開對城鄉結合部的詳細規劃，廣泛征求社區內居民的意見，綜合考慮生態環境、人文底蘊、居民利益等因素，尤其在社會資源配置方面充分照顧流動人口，做出因地制宜、切實可行、長遠發展的規劃方案。積極向居民宣傳以激發居民建設美好家園熱情，使其在建設過程中自覺遵守相關政策，減小基層管理部門執法難度，實現城鄉結合部建設可持續發展。

3.3 增加財政投入，完善基礎設施建設

各級政府對城鄉結合部的基礎設施建設歷來不夠重視，而城鄉結合部發展瓶頸問題就是基礎設施建設資金缺乏。要徹底解決這一問題，就要求各級政府增加城鄉結合部基礎設施建設的財政投入，可嘗試主城區對城鄉結合部反哺和吸引企業投資等方式彌補資金不足，督促各相關部門整改城鄉結合部在水、電、暖、道路、綠化等基礎設施建設方面的問題，提高城鄉結合部社會服務能力，縮小與主城區差距，進而提升南京市整體城市化水平。

4 結束語

城鄉結合部作為城市與鄉村的連接部位，不僅為城市提供隔離緩沖空間，營造良好城市環境，而且為城市發展提供基礎保障，鄉村產品和勞力由此源源不斷輸入城市，確保城市各項功能正常運行。另外，城鄉結合部還為城市擴張提供潛在空間，以此推動自身向城市轉變。因此，城鄉結合部的有序發展是建設和諧城市的根本要求。本文從政策和規劃兩個層面分析了南京市城鄉結合部發展中存在的問題，并對其發展策略進行探索，以期為相關部門制定政策提供一定的參考。

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