尼克松政府時期美國對蘇東國家出口管制政策的調整

溫榮剛

[摘要]尼克松政府時期，美國全球戰略賴以運行的國內外環境發生了深刻的變化，1949年以來美國對蘇東國家一直實行的《出口管制法》已逐漸不合時宜，由《1969年出口管理法》取而代之。一定程度上美國調整了對蘇東國家的出口管制政策，但其內在的政治性訴求使其無法完全擺脫既有的藩籬。

[關鍵詞]美國，《1969年出口管理法》，探析

[中圖分類號]K7 [文獻標識碼]A [文章編號]0457-6241（2014）02-0056-08

出口管制政策一直是冷戰開始以來美國對社會主義國家推行遏制政策的重要手段。20世紀60年代末70年代初，美國全球戰略賴以運行的國內外環境發生了深刻的變化。過去強硬的遏制戰略難以繼續奏效。《1949年出口管制法》（The ExportControl Act of 1949）的出臺是為美國對共產黨國家實施出口管制政策開始的標志。盡管從短期和特定區域來看，這種貿易管制可以阻礙和延緩共產黨國家經濟和戰爭潛力的增長，但從長遠效果來看，貿易管制并不能很好地完成其理想的使命，反而給美國及其盟國造成相當的經濟與政治上的困難。因此，形勢的發展要求必須對貿易管制政策進行調整。本文根據美國政府解密的檔案資料，以同時期美國對蘇東國家的出口管制政策為考察對象，對美國《1969年出口管理法》（The Export Ad-ministration Act of 1969）的出臺過程進行探討，力圖進一步揭示美國出口管制政策的實質。

一、美國政府內部對

出口管制政策調整的認識

尼克松政府上臺時，美蘇之間強硬的對峙局面已然大大改觀。世界形勢的發展要求美國做出相應的變化，而在貿易領域里對社會主義國家出口管制政策的調整便是其表現之一。

1969年1月20日，上任伊始的尼克松在國家安全研究備忘錄（National Security Study Memoran-dum，NSSM）中就要求國務卿、國防部長、財政部長和中情局局長對當前各方面的國際形勢做出評估。隨即在一周后的NSSM 10中又命令國務卿、國防部長和中情局局長專門研究東西方的關系，包括“最廣泛的美蘇關系、美國處理東西方關系的措施建議等”。2月5日，國家安全事務助理基辛格（Henry A.Kissinger）在NSSM 16中指出：

總統要求準備一份關于美國對外貿易政策的文件。這一文件應該包括美國對外貿易政策的所有方面：包括本年度新法規的必要性、東西方貿易、對不發達國家的貿易特惠、石油進口規則等特殊問題，還有重要的工業問題，像紡織、鋼鐵，以及未來美國貿易政策的實施等內容。

3月28日，尼克松在NSSM 35中進一步要求基辛格組織一個包括國防部、商務部、中情局等部門組成的特別行動小組研究“美國對共產黨國家的貿易政策問題”：

這項研究應該論證對巴黎統籌委員會的政策、美國的差別管制政策、美國對東歐國家的貿易政策、美國對亞洲共產黨國家和古巴的貿易禁運政策、貿易管制的國際影響等問題。

并且建議從如下幾個方面人手：

目前政策的有效性；對共產黨國家進行管制的戰略影響；與我們盟友間的關系；其他的一些相關因素，一方面包括美國的出口、國際收支狀況、政府內部各部門間的關系，另外包括商業和勞工間的關系等。

尼克松還要求探討根據需要所進行的立法調整等美國可以進行選擇的政策，諸如繼續當前的政策、放松管制的具體辦法、應該包括的國家以及這些國家之間可能產生的差別。

按照總統的指示，美國政府各部門開始著手這項工作。不過，各部門所提交的意見并不相同。

國務院建議美國放松其出口管制政策。國務院所提交的報告指出，美國現行的東西方貿易管制已然過時，這與美國長期以來存在的“極其困難的國際收支問題”關系密切，不符合美國的長遠利益。目前只有美國的企業向東歐出口許多非戰略性物資時還需要繁多的政府許可證，這就使美國的企業和商業在與歐洲進行競爭時處于非常不利的境地，或者根本無法與其競爭。更重要的是，這種多邊戰略禁運管制，對共產黨國家的經濟和軍事潛力影響收效不大。

與國務院的建議相似，商務部結合其具體的貿易情況，由商務部長斯坦斯（Maurice H.Stans）于1969年4月9日向尼克松總統提交的備忘錄中，也表明應該推動東西方貿易的發展：

過去的幾年中，在國家安全和外交政策允許的前提下，我們一直鼓勵商人探究東西方貿易的可能性，將貿易代表團派往東歐，繼續進行放寬貿易管制的努力……由于立法上的限制有效地禁止了進出口銀行對東歐出口的貸款，也禁止以最惠國待遇從東歐進口，這樣就直接影響了美國公司對東歐的出口以及從東歐國家進口的能力。

所以，目前美國與東歐的雙邊貿易規模并不大：

去年的貿易總額不到4.2億美元，出口和進口基本持平……即使去除現存的障礙、創造一個良好的條件，東西方貿易額也只會適度增加。我們的東西方貿易基本接近平衡（因為共產黨國家進行的是雙邊貿易而非多邊貿易），因此在改善我們國際收支上的作用不大。

然而，從經濟和商業的角度看，這種貿易對于那些參與其中的公司和工農業部門卻非常重要，“許多商業界人士認為目前我們的管制政策已經不合時宜，應該進一步地放松，并且減少他們與東歐國家進行貿易的障礙”。斯坦斯提出，“從外交的角度看，我們也可以從美國商人增加與這些國家的貿易合同中獲取益處”，他建議“美國應該重新開展同這些國家的貿易，并開始著手進行相關的探討”。

美國國家安全委員會也提交了一份文件。文件提出在涉及東西方貿易管制的問題上，美國政府首要面臨的是立法問題：《出口管制法》是否以當前的形式繼續延長，或對其進行修訂以便為一項限制性更小的出口管制政策提供適當的法律依據；是否尋求向蘇東國家提供最惠國關稅待遇的授權；是否尋求消除進出口銀行向蘇東國家提供貸款的法律障礙。文件進一步指出，是否有必要對《出口管制法》進行調整，需要根據美國政府在具體實施出口管制政策時所面臨的問題進行判斷。首先，出口管制政策對共產黨國家的經濟和軍事能力所產生的影響。文件指出，貿易管制對于限制共產黨國家的經濟增長起到了作用，但是由美國單方面實施的區別管制政策只是最低程度地起到了其作用。其次，目前的出口管制政策對美國與盟國關系的影響。文件認為，美國與“巴統”盟國在東西方貿易立場上的分歧已經產生了摩擦，經濟利益沖突是其主要方面。1967年，美國向蘇東國家的進出口額各為2億美元，“巴統”國家則分別完成了39億美元和42億美元的進出口額。第三，美國放松貿易限制對美國貿易擴展的前景。文件認為影響不大，美國的出口從1967年的2億美元可能會提高到1975年的5-7億美元。第四，美國貿易政策的調整對東西方政治關系的影響。文件指出，在正常情況下，美國擴大對蘇東國家的貿易將會增加其實力。但是，如果美國擴大與東歐國家的貿易而不擴大與蘇聯的貿易，則可能會鼓勵這些國家更大的獨立要求，不過同樣這也可能加劇美蘇關系的緊張。在如上分析的基礎上，國家安全委員會提出了幾點政策建議：

第一，繼續延續當前的政策。

第二，不對主要立法（關稅立法和進出口銀行法）進行修改的前提下，采取比較寬松的政策。具體而言，美國可以提出替代性的建議，以減少與“巴統”國家禁運清單及程序上的沖突；在現有規則范圍內，迅速有效地減少出口管制范圍，積極鼓勵東西方貿易，通過修改《出口管制法》，使國會能夠贊同擴大對蘇東國家的非戰略性物資出口。

第三，采取更加寬松的政策。文件指出，時機成熟時尋求主要立法的修改，在可行的情況下盡快降低美國對重要戰略物資和技術資料所實行的單方面出口管制的程度；修改《出口管制法》以鼓勵獲得許可的物資進入東西方貿易；取消不符合《出口管制法》中“經濟”影響的評價標準。

第四，尋求更廣泛的授權來擴大貿易，包括同意最大程度地、合理地降低“巴統”對蘇東國家的管制，盡可能地徹底削減“巴統”出口管制清單；支持進一步修訂《出口管制法》，以便對“戰略”的定義更為有效和具體化。

美國國家安全委員會的這份文件推動了美國政府內部對此時美國出口管制政策的進一步討論，各部門對于美國是否應該放松對蘇東國家的出口管制政策也表現出了不同的意見。國務院繼續主張降低對東歐國家出口管制的限制程度。經濟事務代理助理國務卿格林沃德（Greenwald）指出：“美國超越于多邊戰略禁運的管制對于共產黨國家經濟和軍事潛力的增長幾乎不起作用（古巴是個特例）?！贝韲鴦涨淅聿榈律‥lliot L.Richardson）則明確建議修改《出口管制法》、最惠國關稅待遇以及進出口銀行等主要法案。而且理查德森還建議繼續對共產黨國家進行區別對待的管制政策，這可以使美國在堅持根本原則不變的前提下，靈活地制定與蘇聯和東歐國家的貿易政策，為美國取得外交上的優勢。財政部在調整美國出口管制政策上的態度比較謹慎。財政部長大衛·肯尼迪（David Kennedy）并不看好美國放松對蘇東國家的出口管制政策所能帶來的政治收益，所以他建議可以在對等的前提下擴大與蘇東國家開展非戰略物資的貿易。國防部在這個問題上的立場則更為保守。國防部長萊爾德（Melvin R.Laird）反對訪蘇對蘇東國家的出口管制政策，反對向蘇東國家提供最惠國待遇，反對解除進出口銀行向蘇東國家提供貸款的禁令。

1969年5月21日，美國國家安全委員會舉行了一次包括總統和副總統以及公務員、商務部、國防部、農業部等部門首腦參加的關于東西方貿易的特別會議。會議結合美蘇開始走向緩和的新形勢，達成將采取降低對蘇東國家出口管制程度的一致認識。據此，基辛格于5月28日向尼克松總統提交的第15號國家安全決定備忘錄里（NationalSecurity Decision Memorandum，NSDM）指出：“在目前的法規框架內，美國應該繼續縮小出口管制清單的范圍?！?/p>

事實上，“這一出口管制政策（《1949年出口管制法》）只是根據當時形勢的變化分別在1951、1953、1956、1958、1960、1962、1965年做出適當微調，而并未得到實質的修改?！庇绕涫侵聊峥怂烧畷r期，美國在經濟和技術領域的優勢日益喪失，美國可以提供的設備或技術，大部分西方國家都可以做到。而對于這一點，當時美國的駐外使節也根據其所在國的情形做出了分析。其突出的表現是當時駐奧地利大使麥克阿瑟（MacArthur）于1969年4月4日致負責經濟事務的代理副國務卿塞繆爾斯（samuels）的信中提到：

當前許多我們所實行的東西方貿易政策及程序不再正確并且有違我們的長遠利益……歐洲的北約國家和一些自由世界的國家不但沒有像我們一樣控制我們所單方面設置的和平商品的出口，反而通過提供長期貸款，出口補貼，鼓勵易貨貿易等措施積極支持其工商界擴大向東歐的出口。

同時，麥克阿瑟還表達了東歐應該成為一個新的市場，正是美國嚴格的出口管制政策致使東歐國家將其貿易轉向英國、法國、德國、日本等國家，這樣的結果只能使美國的工商業在這里逐漸失去競爭力的觀點，“如果我們繼續實行當前的政策將使我們面臨永遠無法進入該市場的危險”，而且駐維也納西歐國家的商業代表直言不諱地表明“目前他們正為極有潛力的東歐市場尋求堅實的立腳點而打基礎”。

在美蘇緩和的大背景之下，美國政府內部對于是否應該調整對蘇東國家的出口管制政策所出現的爭論，表明此時尼克松政府開始認清從杜魯門政府時期開始實施的出口管制政策也是一把雙刃劍，在對共產黨國家的經濟發展構成一定限制和約束的同時，也在很大程度上損害了美國及其盟國的經濟利益，甚至給美國與其盟國之間的關系帶來困難。

二、《1969年出口管理法》的出臺及其變化

在美國政府對于出口管制政策所出現的問題進行研究之際，美國國會也已開始著手討論修改舊的出口管制法，而且在一些認識上達成了基本的共識：

（效果）沒有保證的美國出口限制已經給我們的國際收支帶來了極大的消極作用。對某些種類商品的出口政策損害了該類商品經營者的積極性進而影響改善美國貿易平衡問題的所有努力。

不過，在國會內部也存在著不同的聲音，為減少這種差異，保證對舊的出口管制法的調整，針對國會還沒有完成對這一問題的爭論情況，1969年7月3日，國家安全委員會委員C.弗萊德·伯格斯坦（Fred Bergsten）在致基辛格的行動備忘錄中建議：

政府應該考慮調整出口管制法的實施手段——從積極反對對出口管制法做任何修改到一種消極的態度。

實際上，這樣做的目的是盡量避免對修改現行出口管制法的不利局面，因為“現在兩院的投票情況仍不明朗”。很明顯，伯格斯坦的這一考慮是想避免過于激怒眾議院中的反對勢力，使修改出口管制法的議案能夠得以順利通過。

從1969年7月10日起，美國國會便開始舉行有關出口管制政策的聽證會。1969年12月23日美國國會通過了《1969年出口管理法》，由總統尼克松于12月30日簽署生效：

總統對此表示滿意，因為新法案為進一步擴大與共產黨國家的貿易提供了可能，同時仍然保留了總統對于放寬管制內容和時機的特權。

《1969年出口管理法》明確規定了出口管制的三個目標：“國家安全、外交政策和短缺供應。國家安全和短缺供應的出口管制要考慮美國的外交政策以及國家義務?！薄盀閷崿F國家安全和外交政策的目標，對共產黨中國、北韓、共產黨控制下的越南地區和古巴實施事實上的禁運。在這些管制中外交政策是很大的考慮因素——或許超過了國家安全的考慮。對蘇聯和東歐的出口管制更多的是出于國家安全的考慮?！蓖瑫r，要求“與美國已經建立共同防御條約的所有國家制定和重新制定并實施一個這些國家在最大程度上共同遵守的統一的貿易管制政策”。這些根本目標的制定與《1949年出口管制法》并沒有本質區別。

相對于1949年以來一直奉行的《出口管制法》，除根本目標以外，《1969年出口管理法》在具體內容上發生了如下幾處重要變化：

1.從“管制”到“管理”的變化。新法案規定下的貿易對象不再區分“共產黨國家”和“非共產黨國家”，而是代之以“鼓勵與美國有外交關系或貿易關系的國家進行貿易”。這完全體現了該法案的通過并非稱謂上的簡單變化，既表明了美國政府出口政策內容的變化，也表明此時美國政府在這一問題上立場的轉變，即通過這樣的調整，美國增加了與蘇聯及其他共產黨國家進行貿易的靈活空間。

2.去除了1962年修正案增加的“經濟威脅”的內容，而代之以單純的“軍事威脅”條款：

對于有利于發展任何其他國家的軍事潛力或者將證明有損于美國的國家安全的國家有關鍵作用的貨物與技術要限制出口。

這是新法案最重要的一個變化，正是在這一政策允許的范圍內“鼓勵與蘇聯和東歐進行和平貿易”，推翻了“強調出口管制作為一種防御共產主義威脅手段”這一1949年《出口管制法》定下的基調。

3.相關部門職權上的變化。在新法案中增加了商務部長在出口管理上的工作安排：

要求商務部長指導審查并且對美國出口管制清單做出必要的修訂，程序和組織上的變化在這里要求做出政策的說明。要求商務部在六個月內就發展情況向國會提交報告。

這些新內容從法制上規范了美國對出口政策的“管理”，也在一定程度上減輕了政府各部門因意見分歧而引起的爭論。同時，新法案此項內容的增加也表明：

實現并保持美國外交政策的出口管制導致并將繼續導致美國相對于和美國有商業競爭關系的國家在商業出口方面優勢的喪失。

不過，總統的決定權仍然保留，“與前一個法案一樣，總統具有控制出口的權力，并且有權確定解除管制的時間”。

4.增加了對于“國外供貨”的考慮。雖然早在1949年就成立了巴黎統籌委員會，但是盟國間對共產黨國家出口管制的有效性隨著世界形勢的發展而逐漸降低，使得美國對共產黨國家的出口政策總是處于單獨管制的尷尬地位。為解決這個問題，新法案也做出了相應的調整，規定：

在考慮提出許可證申請和決定賦予出口許可證之前對自由世界的供貨情況應該加以考慮。舊法案沒有提及國外供貨的情況。

此后，對于決定是否出口方面，“國外供貨”成為了美國政府的一個新的考慮。雖然如此，新法案仍強調“國家安全的考慮要優于國外供貨的考慮。”

5.增加了對出口商的情況通報。新法案規定：

為了鼓勵出口商的商業活動更加符合美國政府的出口管制政策，美國政府各部門應該根據國家安全、美國的外交政策需求以及實施該法案的有效性，通知每一位出口商拒絕其出口許可證或進行進一步檢查的理由?！o每一位出口商機會提供那些他認為有助于各部門和機構解決問題的證據和信息。

這項全新的規定，既表明了“國家安全”是美國政府考慮是否準予出口的最根本的、也是唯一的標準，也表明美國的出口政策制度趨于完善。

6.出口管制清單的變化。美國對共產黨國家的出口管制范圍遠遠超過“巴統”管制清單內容，新法案要求“審查管制下的商品清單和相關的技術資料，考慮在必要的情況下解除管制”，使得這種局面也發生了一定的變化：

目前美國總共大約對1800種出口到蘇聯和東歐的商品需要合法的出口許可證，其中600種屬于巴黎統籌委員會共同多邊管制的清單，1200種由美國單方面進行控制。在這1200種商品中，對東歐和蘇聯放開管制幾乎不存在困難，因為其中700種商品中在向自由世界出口時并不需要出口許可證。而這些出口到東歐的商品大部分已經獲得批準的可能，只是對出口許可證的唯一要求成為貿易的障礙。剩下的500種屬于美國單獨實施管制的清單，無論對自由世界還是共產黨國家都需要出口許可證。據估計，其中大約300種可以從自由世界的其他地方獲得，因此其他的款項處于新法案的管制之下?？偠灾?，我們的目標大概應該將目前美國單方面管制的1200的種清單減少到約200種（屬于“巴統”戰略管制清單的600種不會直接受到新法案的影響）。

這樣，在新法案下，美國的出口管制逐漸與“巴統”的管制內容趨于一致，使得此后美國的東西方政策更加靈活。

雖然，《1969年出口管理法》進行了幾處重要調整，但并沒有從本質上推翻1949年《出口管制法》定下的基調。從遏制戰略的角度看，其內容具有很強的連續性：一方面，美國政府對共產黨國家繼續實行出口管制戰略，繼續減緩或阻止共產黨國家在戰略力量上的發展，同時也沒有放棄通過這種出口管制戰略加強與其盟友之間在共同對付共產黨國家方面的合作。另一方面，也反映出尼克松政府從現實出發，力圖減少出口管制戰略對美國本身所造成的損失，不僅通過限制對方，也通過更快地發展自己和減少與盟國之間的摩擦來取得遏制的成效。

三、《1969年出口管理法》實施的困境

雖然新的出口管理法已然出臺，并且相對于舊的出口管制法也有著許多變化，但是在對待具體出口問題的時候仍然存在許多困難，在實際操作過程中《1969年出口管理法》的運用遭遇到了許多障礙。

概而言之，美國政府內部關于出口問題的分歧主要集中在如下兩個方面：一方面，如何區分“經濟威脅”與“軍事威脅”的標準。按照舊的出口管制法，美國政府可以理所當然地拒絕那些有助于共產黨國家增長其“軍事潛力”或者“經濟潛力”的項目，可是基辛格認為：

新法案取消了“經濟潛力”這一標準。而且，也不只是代之以“軍事威脅”這一標準，它要求以“國家安全”的理由拒絕……言下之意是我們不應該否認“經濟潛力”的考慮，但是我們也不能僅僅依靠“軍事潛力”這一條件。因此，要由我們來決定如何劃清兩者之間的界限，這是一個急需解決的重要問題。

雖然我們的出口管制政策立足于戰略物資和非戰略物資的區分，我們必須認識到的事實是很難準確地和具體地將其進行區分。短期內這種區分是有意義的。從長期看，由于廣泛地應用，經濟資源之間會相互轉化，所謂戰略物資和非戰略物資間的區分就會逐漸褪色。

從過去到現在我們的出口管制一直存在的困難在于包括管制下的商品和管制實施的出口國進行明確的區分。

擴大貿易的困難在于在外交、軍事和經濟利益與目標間找到一個恰當的平衡點。

在這個問題的認識上，主要分歧為：國防部和商務部更傾向于技術上的管制，“想要對有助于‘支持軍事工業生產能力的商品進行出口管制”，而國務院則更傾向于對生產設備等進行管制，“將管制的內容限制于有助于‘發展、生產或者使用軍事裝備的商品”。

另一方面是如何對待“外國供貨”的問題。至尼克松政府時期，巴黎統籌委員會內部協作的有效性已經大大降低，美國獨自嚴格對共產黨國家進行出口管制的局面已經很難繼續，于是在新的出口管理法中“外國供貨”成為了美國出口的一個重要考慮。但是，如何對待“外國供貨”又成為了一個新的爭論點。國務院主張：

不考慮外國供貨……因為這是與我們的盟友增加貿易、減少摩擦，并且避免國會和公眾根據新法案指責放開管制不足的機會。將管制清單限制于巴黎統籌委員會，再加上那些明顯有助于蘇聯和東歐軍事裝備的發展、生產和使用的商品。我們的管制將針對那些直接有助于增加共產黨國家軍事潛力的商品。我們將對一些與軍事裝備沒有直接關聯的商品解除管制，即使他們不能從別處獲得但這可以使得我們的控制更加有效。

商務部認為，除了商務部所主張的管制清單外：

當共產黨國家不可能從其他國家獲得有助于增加支持軍事工業生產能力的商品時，還應該對這樣的商品進行管制。這樣可以保持我們對共產黨國家工業能力的有效控制。它將不僅局限于直接的軍事條款。然而，它將對可以從非共產黨國家獲得的商品解除管制，因此將從目前的清單中刪除某些引人注目的美國商品。

國防部同意國務院和商務部主張的管制清單，同時還認為：

對上述的所有商品進行管制，再加上可以明顯有助于增加蘇東國家軍事支持工業生產能力的條目，盡管這些可以從外國獲得。將繼續管制那些直接有助于共產黨國家“軍事潛力”的條目，也不會因為有些商品可以從其他的非共產黨國家獲得而使出口簡單化。

權衡之后，尼克松總統于1970年4月13日表示同意商務部的觀點，認為這更符合新的出口管理法的要求。但是，緊接著第二天他又反悔了他的態度。足見美國政府在考慮出口政策時的復雜性。

1970年4月23日，基辛格向國務卿羅杰斯、國防部長萊爾德和商務部長赫杰斯通告了尼克松總統在出口管制問題上的最后決定，主要內容如下：

1.從今以后將出口至蘇聯和東歐共產黨國家的出口管制清單與資料限制在：

a.巴黎統籌委員會清單

b.那些美國判斷明顯不利于我們國家安全的、有助于蘇聯和東歐國家發展、生產、和使用的軍事設備，或者支持其軍事工業生產能力的非巴黎統籌委員會清單和技術資料，盡管其可以從外國獲得供貨。

2.特殊情況應該按照正如為實施1969年出口管理法而由各部門組建的特別工作組所準備的文件H部分建議的那樣，考慮選擇選項D。這將在特殊情況下允許拒絕那些明顯有助于蘇聯和東歐軍工企業生產能力的清單，雖然其可以從外國獲得。

3.特殊情況的決定應該考慮美國對特殊的出口目標國的所有政策。例如，目前的情況表明對羅馬尼亞比對東歐其他國家的管制要寬松。

4.應該取消針對東歐國家（包括蘇聯）的、選定的216種商品的有效許可證的管制，這些是國務院、國防部和商務部一致同意取消的。

尼克松總統的這個決定在一定程度上彌合了美國政府各部門間對于向共產黨國家出口問題上的分歧，很快，就批準了在羅馬尼亞建造氫化裂解的技術和工程服務的出口。

四、《1969年出口管理法》的局限

根據《1969年出口管理法》的規定，美國對與共產黨國家進行貿易的束縛比以往有了極大改觀，但這仍然是一種有限的變化。例如，就在美國政府批準在羅馬尼亞建造氫化裂解的技術和工程服務出口的同時，卻做出了折中的選擇——決定延緩對相同的技術向波蘭出口（波蘭和羅馬尼亞幾乎同時向美國要求這兩項技術）。這種延緩決定相對于直接的拒絕已然是一種進步，但更表明此時美國政府相關政策的調整仍存在局限性，這點從該法案出臺的基本規定內容更可窺其一斑：

任何包括技術資料或其它信息的物品要求或申請出口，如果其內容或目的地有違美國的國家安全需求，總統可以據此拒絕，即使這些可以從其它國家獲得。

美國這種政策的結果往往造成大量的訂單轉至其他國家：

在拒絕休斯敦的卡姆科（Camco of Houston）將300萬美元的石油設備出口至西伯利亞時，西伯利亞卻從英國獲得了相同的設備。

政治性的訴求是美國在冷戰期間與共產黨國家交往時無法擺脫的陰霾，從其調整對共產黨國家貿易政策的出發點便可洞悉。1969年3月26日，美國國務院給所有駐外領事機構的電報指出：

貿易可以在東歐社會產生積極的影響。貿易可以改善東歐與美國的關系，并且可以減少東歐對蘇聯經濟的依賴，分化共產黨國家的經濟聚合力。

經濟關系不能脫離政治背景。明顯地，我們不能犧牲經濟利益來回報敵對行為，即便在這個過程中我們也會喪失獲取商業利益的機會（基辛格）。

4月24日，基辛格指出“總統命令各部門在考慮我們外交政策目標的前提下研究我們的貿易政策”。8月4日，基辛格在巴黎對法國總理蓬皮杜也表明了這一立場：

在東西方貿易問題上美國會與每一個東歐國家根據其與美國的政治關系進行交易，即我們不實行廣義立場上的東西方貿易。

1970年12月3日，國家安全委員會委員伯格斯坦致基辛格的備忘錄中再次強調了美國東西方貿易的立場：

我認為，我們的東西方貿易政策是基于正確的前提下的：它應該決定于我們對共產黨國家的整體外交政策目標。

總統反復強調他的觀點在于他認為目前與共產黨國家進行貿易的限制是過時的。我們不必期望一個巨大的市場，但是其中一定有我們需要的東西。

不管怎樣，以《1969年出口管理法》為代表的這種政策調整，表明出口管制政策仍然美國遏制戰略的一個重要組成部分。與前面幾任政府不同的是，尼克松政府更加重視貿易政策的多重功能，既可以用于削弱對手，延緩其發展，同時也是發展自己與盟友經濟實力的重要途徑，而且還可以借此對蘇聯集團進行分離。從這個角度看，尼克松政府的經濟政策與前面幾任政府既有相同點，又有更為務實的一面。

綜上所述，《1969年出口管理法》的出臺雖然取替了存在20年之久的1949年《出口管制法》，并在指導思想和一些具體內容上根據形勢發展的需要做出了調整，反映了其緩和時代冷戰戰略的一個變化。但是，在《1969年出口管理法》的出臺前以及出臺以后始終存在著這樣的一種內在矛盾：為適應世界形勢變化的需要，加強美國經濟的競爭力，需要鼓勵對外貿易的發展，尤其是增加與共產黨國家貿易的發展，但美國從國家安全和戰略利益出發，又必須對出口貿易進行某種程度的管理。最為根本的是《1969年出口管理法》沒能超越1949年《出口管制法》定下的針對共產黨國家的冷戰基調，即國家安全、外交政策和短缺供應。正是限于《1969年出口管理法》無法避免的內在政治性訴求，再加上最惠國待遇、進出口銀行貸款等問題的束縛，此時的美國仍然無法徹底拋開既有的藩籬，亦即美國與其安全目標相關的對外經濟政策，早已超出了單純經濟的意義，完全成為一種戰略手段。其中，對安全的考慮要重于對經濟利益的衡量，這是美國國家安全戰略中的一個基本要素。所以，尼克松政府在美國出口管制政策調整上的躑躅在所難免。

【責任編輯：全驁頡】