美國土地政策演變及對資源保護的啟示

木耳

美國早期的土地政策

自18世紀(jì)70年代美國建國到19世紀(jì)90年代“最后邊疆的消失”，美國西部源源不斷的自由土地資源吸引了大量的國內(nèi)外移民前往開發(fā)，為美國成為農(nóng)業(yè)大國奠定了堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。自1784年美國頒布第一部土地法直至1862年《宅地法》（Homestead Act）頒布之前，土地一直作為美國政府財政的一大來源，這與當(dāng)時美國地廣人稀、大片土地亟待開發(fā)、同時剛成立的邦聯(lián)國會資本極度稀缺不無關(guān)系。隨著美國國庫的日漸充裕，以土地出售的形式獲取財政收入已經(jīng)無法滿足美國對于移民勞動力的需求。1862年，國會頒布了舉世聞名的《宅地法》，規(guī)定凡年滿21歲的公民，只需交納10-25美元的手續(xù)費，即可獲得西部160英畝（約64.7公頃）土地，耕作滿5年后就可成為這塊土地的擁有者。當(dāng)時在大多數(shù)美國人的眼中，土地資源是取之不盡、用之不竭的。因而美國政府大量出售國有土地給企業(yè)、個人進行開發(fā)，致使西部土地資源在大規(guī)模開發(fā)的時期被過度墾殖，形成了典型的對土地屠宰式經(jīng)營。美國水土保持學(xué)家吉福德平肖曾痛斥道：“美國人把土地資源看成是用之不盡、取之不竭，他們盡情掠奪、肆意浪費，他們只求獲得而不論代價。”

19世紀(jì)70年代，美國在土地立法方面開始意識到水土資源需要進行綜合開發(fā)利用。1783年的《鼓勵西部草原植樹法案》（The Timber Culture Act）規(guī)定：拓荒者只要在干旱土地上種植40英畝（約16.2公頃）林地10年以上，即可免費獲得160英畝（約64.7公頃）聯(lián)邦土地。1877年《沙漠土地法》（The Desert Land Act of 1877）規(guī)定：如果移民在產(chǎn)權(quán)申請登記后3年內(nèi)灌溉土地，即可按每英畝1.25美元的價格購得640英畝（約259公頃）土地。這些土地優(yōu)惠政策的正確實施，為美國日后的森林草場植被的保護與利用發(fā)揮了積極的作用。

然而，由于當(dāng)時美國各級政府對土地保護意識相對薄弱，土地保護法規(guī)也處于初級階段，從而使一些投機商有機可乘，并留下慘痛教訓(xùn)。自美國西進運動開始，在短短幾十年中，破壞的土壤比任何一個國家都要多。美國西部一望無際的廣闊草原在發(fā)現(xiàn)之初，土地肥沃，適合于種植一切作物，也具有適合畜牧業(yè)的各種條件。畜牧業(yè)的高額回報吸引了大量的資本，由于沒有有效政策的限制，無計劃、盲目的畜牧業(yè)使大草原出現(xiàn)了過度放牧和水草枯竭的征兆，1885—1886年的嚴(yán)重災(zāi)害使他們遭受了近似毀滅性的打擊，“每個溝壑中堆著牛的尸體；凍僵的蹄子支撐著瘦骨嶙峋的軀體搖搖晃晃；沿著柵欄的許多死牛；被啃光樹皮的樹木……這些就是牧場主不顧一切的貪婪所留下的標(biāo)記”。而這種掠奪式經(jīng)營在林業(yè)中也有所體現(xiàn)，多年的過度砍伐，使西部的植被遭到極大破壞。1878年《林地和砂石地法》（Timber and Stone Act）規(guī)定，以每英畝2.50美元的價格出售內(nèi)華達(dá)、加利福尼亞、俄勒岡和華盛頓等州的有價值的林地和砂石地。這項法案使木材公司以合法程序擁有大量森林資源，這些投機商對林地進行了毀滅性的伐木，據(jù)美國土地局和內(nèi)政部長的報告，“由于該法的實施，國家損失了1300多萬英畝（約526×104 公頃）的遺產(chǎn)（森林資源）”。

可見，美國早期土地政策對土地資源的開發(fā)利用尚處于摸索階段，在土地分配上更多地強調(diào)公共土地私有化，注重土地的開發(fā)利用，而對于與土地相關(guān)自然資源的保護意識仍然較為薄弱。這一階段以迅速且不加選擇地處理公有土地而著稱，期間大量的土地被轉(zhuǎn)讓，這些政策被標(biāo)榜為維護自由民和中產(chǎn)階級城市居民的利益，但實際上各方案的真正受益者多為投機分子、開發(fā)商和地方政府。

20世紀(jì)以來土地政策的轉(zhuǎn)變

20世紀(jì)美國的土地政策把重點放在對土地資源的保護與科學(xué)的開發(fā)利用上，從而提高土地可持續(xù)生產(chǎn)的能力。而這種對“土地資源的保護”，是以不傷及土地未來的生產(chǎn)能力為前提、以服務(wù)大眾為目標(biāo)的資源使用方式。根據(jù)1902年羅斯福總統(tǒng)簽署的《聯(lián)邦土地開墾法》（NationalReclamation Act），農(nóng)業(yè)部下設(shè)聯(lián)邦土地開墾局，組成公共土地委員會，以保證對公共土地各種資源最充分、最有效和最持久的使用。

《聯(lián)邦土地開墾法》與19世紀(jì)西部開發(fā)時期的土地政策有著本質(zhì)上的區(qū)別。美國獨立后，其領(lǐng)土在美洲大陸上迅速向西擴張，且聯(lián)邦政府將新獲取的西部土地全部收歸國有，使土地成為政府手中唯一可以自由支配的資本。而且，當(dāng)時土地資源國有化的成本極低。從1803年路易斯安娜購買案到1867年阿拉斯加購買案，美國政府從外國手中總共“購入”1600944640英畝（約647879310hm2）土地，支付價款合計7887萬美元，平均每英畝不足5美分。成本的低廉、西部處女地面積的廣闊以及人力資源的稀缺使得聯(lián)邦政府能夠而且愿意低價出售大片國有土地給拓荒者進行農(nóng)業(yè)開發(fā)。但是，貨幣資本，不僅對于聯(lián)邦政府是稀缺資源，對于移民者也是難以獲得的資源。美國歷史上的移民高潮往往伴隨著歐洲的饑荒、戰(zhàn)爭和災(zāi)難，導(dǎo)致移民到來的原因也往往是貧困和對人身財產(chǎn)安全的威脅。土地買賣雙方之間的矛盾使投機者有利可圖，而投機者對于土地的具體使用情況則無任何義務(wù)，一旦購買土地的款額付清，移民便可徹底擺脫其約束。

1934年《泰勒牧場法》（The Taylor Grazing Act of 1934）頒布，將8000×104公頃公共牧地劃歸國家保護，禁止在國有林地和草地上過度放牧。自此以后，大規(guī)模的土地投機活動銷聲匿跡。同年，美國牧草服務(wù)局成立，以管理公共土地上的農(nóng)牧活動。然而，這種單純以利益為導(dǎo)向的資源保護思想很快受到大眾的質(zhì)疑，公眾更加關(guān)心的是公共土地所能提供的其他資源和“服務(wù)”，如：國家公園、野生動物保護區(qū)的開發(fā)等。1935年，美國國會通過了《土地資源保護法》（Soil Conservation Act 1935），在農(nóng)業(yè)部下設(shè)“土地資源保護局”，從而使美國土地資源保護工作有了一個穩(wěn)定的責(zé)任機構(gòu)。1936年，農(nóng)業(yè)部公布了《州水土保持區(qū)法》（State Conservation Districts Law）。該法吸納了大平原調(diào)查報告的一些結(jié)論，根據(jù)不同地區(qū)的地理特征和土壤狀況，實行分區(qū)治理。到1940年，已有38個州制定了相關(guān)法案，根據(jù)這些法案共設(shè)立了314個水土保持區(qū)，總面積達(dá)1.9億英畝（約7689×104公頃）。

不久，根據(jù)1945年《重新組織法案》（The Reorganization Act of 1945），為實現(xiàn)聯(lián)邦自然資源的最優(yōu)化使用與最有效管理，聯(lián)邦政府將牧草服務(wù)局與建立于1812年的土地總署合并為聯(lián)邦土地管理局。在土地管理局成立之初，有關(guān)國有土地管理的法律多達(dá)2000種，這些法律不僅缺乏系統(tǒng)性和連貫性，而且還存在法律間相互抵觸的現(xiàn)象。1976年《聯(lián)邦土地政策與管理法案》（FederalLand Policy and Management Act of 1976）的頒布結(jié)束了美國國有土地管理在法律層面的混亂現(xiàn)象，該法案堪稱國有土地管理中最具綜合性的法律，使國有土地的管理工作能夠在以《聯(lián)邦土地政策與管理法案》為核心的法律構(gòu)架的指導(dǎo)下順利展開。此后的土地管理，與土地所有權(quán)的分割和對部分權(quán)利的限制密切相關(guān)。

現(xiàn)今土地資源保護

土地所有者既可以是個人，也可以是集體；土地既可以為一方所有，也可以由多方共同擁有。當(dāng)土地屬于多方擁有時，其使用權(quán)取決于權(quán)力約束在不同所有者之間的分配情況。政府機構(gòu)可以通過立法、管理、市場參與等方式影響權(quán)利束的分配，以實現(xiàn)公眾對于土地資源的需求。例如：19世紀(jì)的聯(lián)邦政府就將大量土地贈送給各個州、鐵路公司和自耕農(nóng)以推進西進運動。到了20世紀(jì)，土地資源的集約利用和環(huán)境意識的增強使土地政策逐漸轉(zhuǎn)變：從最初的盈利性出售到后來的保留剩余公共土地，而后提出在資源利用和資源保護上取得平衡的戰(zhàn)略，這一新戰(zhàn)略是通過強制管理和自愿機制相結(jié)合的方式得以實現(xiàn)的，且無論在公共土地上，還是私有土地上均適用。

由于農(nóng)業(yè)用地占美國國土總面積相當(dāng)大的一部分，農(nóng)地管理的變化堪稱土地資源管理政策演變的主線。一方面，政府在政策上鼓勵農(nóng)民短期或長期休耕一部分土地，短期休耕是為了控制產(chǎn)量，解決農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)過剩的問題；長期休耕主要是為了保持水土資源。另一方面，美國也通過取得地役權(quán)的方式進行耕地保護。美國第一個耕地使用權(quán)購買計劃誕生于1974年紐約州的薩福克郡。1977年，馬里蘭州成為首個在全美范圍內(nèi)實行該計劃的州。非營利性組織美國農(nóng)田信托于1983年開始通過取得地役權(quán)進行耕地保護。直到1996年，新農(nóng)業(yè)法案的頒布才使聯(lián)邦政府正式開始以保留地役權(quán)或其他農(nóng)田部分權(quán)利的形式保護耕地。在這些法規(guī)的指引下，農(nóng)場主可以自愿將自有土地的開發(fā)權(quán)轉(zhuǎn)讓給政府機構(gòu)或農(nóng)田信托。而他們則通過直接支付貨幣或稅收減免等形式獲得經(jīng)濟補償。農(nóng)場主仍舊是土地的所有者，可以買賣或者將土地贈與他人，但對于土地的使用卻僅限于耕作或者作為休憩用地。