完善遼寧沿海經(jīng)濟帶 財政支持政策的思考

何霞

遼寧沿海經(jīng)濟帶地處環(huán)渤海地區(qū)重要位置和東北亞中心地帶，是連接中國東北經(jīng)濟區(qū)和華北京津冀經(jīng)濟區(qū)的重要樞紐，是東北亞面向亞太地區(qū)最便捷的出海通道，在東北老工業(yè)基地全面振興乃至全國發(fā)展大格局中占有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。實施“五點一線”戰(zhàn)略以來，國家、省及沿海經(jīng)濟帶六市陸續(xù)出臺了一系列財政支持政策，這些政策的出臺和實施，大大推動了遼寧沿海經(jīng)濟帶的快速發(fā)展。截至2012年，沿海6市共完成固定資產(chǎn)投資 9881億元，占全省比重的46%，增長23.6%，沿海6市經(jīng)濟總量占全省比重51%，占東北三省25%。遼寧沿海經(jīng)濟帶不僅是遼寧經(jīng)濟實現(xiàn)升級的動力，更成為東北腹地經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的引擎。加快遼寧沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)，對于振興東北老工業(yè)基地，完善我國沿海經(jīng)濟布局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和擴大對外開放，具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、財政支持遼寧沿海經(jīng)濟帶建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀

為了加快遼寧沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)，國家和遼寧省先后出臺了一系列政策，并開始從財政資金投入和相關(guān)配套政策等方面給予支持。

稅收方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域內(nèi)興辦的企業(yè)，經(jīng)有關(guān)部門認定為高新技術(shù)企業(yè)的，可按15%的稅率征收所得稅。財政方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域上繳省的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和房產(chǎn)稅，省財政給予70%的增量返還。項目貸款貼息方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域內(nèi)的裝備制造、原材料加工、精細化工、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、紡織、醫(yī)藥等行業(yè)的技術(shù)改造和服務(wù)業(yè)項目，省級財政優(yōu)先給予一定期限的貸款貼息。招商引資方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域內(nèi)的從省外、國外引入民間資金、金融資本和國外資本等實際到位資金的，符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保節(jié)能的產(chǎn)業(yè)項目，省政府給予一定的獎勵資金。鼓勵外貿(mào)出口方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域內(nèi)的外貿(mào)出口企業(yè)開展質(zhì)量體系認證、產(chǎn)品對外宣傳與推介、參加國際專業(yè)展覽會等費用，中小企業(yè)國際市場開拓資金給予重點資助。其他方面，省中小企業(yè)信用擔保中心對園區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)銀行貸款優(yōu)先提供擔保等。

二、財政支持沿海經(jīng)濟帶發(fā)展中存在的問題

（一）財政體制改革不到位，加劇了地方財政困難

實行分稅制財政體制以來，中央財政調(diào)控能力大為增強，但由于財權(quán)與事權(quán)劃分的不對稱，出現(xiàn)了財力在向中央、省市集中的同時，一些基本事權(quán)卻有所下移，縣、鄉(xiāng)兩級政府仍要提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護等地方性公共物品，而且縣、鄉(xiāng)兩級政府所要履行的事權(quán)，大多剛性強、所需支出基數(shù)大、無法壓縮。另外，省以下地方政府還要承擔一些沒有事前界定清楚的事權(quán)，財權(quán)劃分與事權(quán)劃分出現(xiàn)了背離的格局，加劇了基層的財政困難。此外，由于基層政府缺乏主體稅種，而稅源分散、額度零星、穩(wěn)定性差的小稅種，征管難度大、增收潛力小，地方財政收入增長空間受限。

（二）財政職能作用發(fā)揮有限，調(diào)節(jié)力度不夠

沿海經(jīng)濟帶不同行政區(qū)域內(nèi)，目前一些項目存在重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象，但由于財政投資所占社會投資總額比重較低，財政對這些項目很難起到調(diào)控作用。由于國民收入分配格局的改變，財政與銀行的關(guān)系也發(fā)生了根本變化，銀行每年新增貸款額不僅高于財政收入增加額，而且相當于年財政收入總額，財政調(diào)節(jié)社會資金的能力十分有限。在支出方面，財政支出中用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門的投資性支出比重不高，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的瓶頸狀況比較嚴重，導(dǎo)致經(jīng)濟增長缺乏必要的合理化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的支撐，加劇了經(jīng)濟增長的周期性波動。同時，財政對科研、教育的支出嚴重不足，影響了科技水平及勞動力素質(zhì)的提高，從而制約了沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展。

（三）稅收優(yōu)惠目標不明確，政策針對性較差

現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策目標不明確，稅收優(yōu)惠政策缺針對性。增值稅超稅負返還僅適用于軟件企業(yè)和集成電路企業(yè)，對自主創(chuàng)新企業(yè)或自主創(chuàng)新產(chǎn)品，則缺少相應(yīng)的優(yōu)惠政策，對企業(yè)自主創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的支持力度不夠。企業(yè)所得稅法對企業(yè)提取風險準備金、技術(shù)開發(fā)準備金和新產(chǎn)品試制準備金等的稅收扣除沒有專門的稅收優(yōu)惠規(guī)定，在一定程度上抑制了企業(yè)進行研發(fā)投入的積極性。由于稅收政策目標不明確，稅收優(yōu)惠往往以事后優(yōu)惠為主，因此造成了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收負擔較重。

（四）財政監(jiān)督制約機制不健全，監(jiān)督力度不夠

由于我國財政監(jiān)督工作起步較晚，監(jiān)督機制缺乏科學性、規(guī)范性，加之財政監(jiān)督力量不足，現(xiàn)有的財監(jiān)專職干部由各部門抽調(diào)組成，多數(shù)干部沒有從事過財政監(jiān)督工作，政策水平與業(yè)務(wù)能力參差不齊。各地雖然都建立了財政監(jiān)督機構(gòu)，配備了專職干部，但人員配備情況不一，且人員知識結(jié)構(gòu)存在老化，所以對財政政策的監(jiān)督評估不到位，致使相當一部分財政資金的使用效果不夠理想，甚至出現(xiàn)了專項資金被挪用的現(xiàn)象。

三、財政支持遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展的具體建議

（一）深化財政體制改革

要完善各級財政管理體制，逐步建立財力向基層傾斜的機制，增強基層政府提供公共服務(wù)的能力，引導(dǎo)地方政府由過于重視發(fā)展工業(yè)項目向重視生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施方面轉(zhuǎn)變。與此同時，要進一步明確政策的適用空間，對于沿海經(jīng)濟帶六個市，根據(jù)各自的情況、經(jīng)濟規(guī)模，出臺相應(yīng)的財政政策。要劃分好政府間事權(quán)，明確責任，嚴格界定財政支出范疇，明確中央、遼寧省與遼寧沿海經(jīng)濟帶城市的事權(quán)，以減輕遼寧沿海經(jīng)濟帶城市財政支出壓力。建議考慮在遼寧沿海經(jīng)濟帶率先推進“省管縣”財政體制的試點。

（二）爭取中央財政支持

區(qū)域開發(fā)建設(shè)的中央專項補助是遼寧沿海經(jīng)濟帶建設(shè)中的重要資金來源。因此，遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)和建設(shè)過程中，積極爭取區(qū)域開發(fā)建設(shè)的國家財政對港口、道路、機場、水利等專項支持，建議中央比照天津濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)基金對東北基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給與特殊補貼。同時，要積極爭取優(yōu)惠的土地政策，通過合理方式將土地轉(zhuǎn)讓收益轉(zhuǎn)化為當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。此外，要對現(xiàn)有的財政專項資金進行整合，由此形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，通過財政貼息、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等形式，以支持沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展。

（三）拓寬資金融資渠道

首先，地方政府建立股權(quán)投資基金，進行基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目的投資，然后再轉(zhuǎn)讓股權(quán)，收回投資，實現(xiàn)遼寧沿海經(jīng)濟帶財政投入的可持續(xù)發(fā)展。其次，應(yīng)積極利用國家開發(fā)行等政策性融資便利，發(fā)行遼寧沿海經(jīng)濟帶地方債，要注意舉債過度問題，實現(xiàn)財政收支平衡。最后，地方政府大膽嘗試建設(shè)—營運—轉(zhuǎn)讓、建設(shè)—擁有—營運—轉(zhuǎn)讓、公用事業(yè)市場化等多種運營形式，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目的建設(shè)及運營管理。通過建立沿海開發(fā)投資公司、發(fā)行地方債券和租賃承包等多種形式引進合規(guī)的民間資本，共同參與遼寧沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)。

（四）進一步完善稅收優(yōu)惠政策

首先，允許高新技術(shù)企業(yè)按照銷售或營業(yè)收入的一定比例設(shè)立風險準備金、技術(shù)開發(fā)準備金、新產(chǎn)品試制準備金以及虧損準備金等用于研究開發(fā)、技術(shù)更新，并準予這些準備金在所得稅前據(jù)實扣除。對于企業(yè)所使用的先進設(shè)備或為研究開發(fā)活動購置的專供科研開發(fā)使用的設(shè)備或建筑物，實行加速折舊政策。其次，可以考慮對沿海經(jīng)濟帶內(nèi)的規(guī)模以上的臨港物流業(yè)統(tǒng)一按較低稅率征收土地使用稅，加快培育重點物流基地。再次，鼓勵民資進入遼寧沿海經(jīng)濟帶旅游領(lǐng)域，比照國家對基礎(chǔ)設(shè)施的投資支持，從獲利年度至2020年規(guī)劃期一定年限內(nèi)，減征或免征企業(yè)所得稅，營業(yè)稅執(zhí)行3%的低稅率。最后，支持沿海經(jīng)濟帶內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，建議免征其生產(chǎn)經(jīng)營用房、地產(chǎn)的房產(chǎn)稅、土地使用稅，免征其來源于為農(nóng)民生產(chǎn)提供服務(wù)取得收入的營業(yè)稅。

（五）加大財政監(jiān)督力度

要從流程上構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的監(jiān)督機制，進一步完善財政資金審批程序，引入外部監(jiān)督機制，加強對項目申報、篩選、評審、實施等全過程、全方位的監(jiān)督檢查，確保專項資金專款專用、安全有序，并加強對資金使用情況的追蹤問效，完善財政支出績效評價。加強財政監(jiān)督隊伍建設(shè)，各級財政部門要嚴把選人關(guān)、調(diào)入關(guān)、用人關(guān)。同時，還要通過調(diào)整知識結(jié)構(gòu)、加強財政監(jiān)督機構(gòu)隊伍建設(shè)，提高財政監(jiān)督人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大財政監(jiān)督的力度。要做好財政信息公開工作，自覺接受人大、政協(xié)和社會公眾監(jiān)督，提高財政資金分配的透明度。

本文系遼東學院人文社會科學項目《鴨綠江區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研究》的成果之一。項目編號：2014163。

責任編輯：康偉

遼寧沿海經(jīng)濟帶地處環(huán)渤海地區(qū)重要位置和東北亞中心地帶，是連接中國東北經(jīng)濟區(qū)和華北京津冀經(jīng)濟區(qū)的重要樞紐，是東北亞面向亞太地區(qū)最便捷的出海通道，在東北老工業(yè)基地全面振興乃至全國發(fā)展大格局中占有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。實施“五點一線”戰(zhàn)略以來，國家、省及沿海經(jīng)濟帶六市陸續(xù)出臺了一系列財政支持政策，這些政策的出臺和實施，大大推動了遼寧沿海經(jīng)濟帶的快速發(fā)展。截至2012年，沿海6市共完成固定資產(chǎn)投資 9881億元，占全省比重的46%，增長23.6%，沿海6市經(jīng)濟總量占全省比重51%，占東北三省25%。遼寧沿海經(jīng)濟帶不僅是遼寧經(jīng)濟實現(xiàn)升級的動力，更成為東北腹地經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的引擎。加快遼寧沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)，對于振興東北老工業(yè)基地，完善我國沿海經(jīng)濟布局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和擴大對外開放，具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、財政支持遼寧沿海經(jīng)濟帶建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀

為了加快遼寧沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)，國家和遼寧省先后出臺了一系列政策，并開始從財政資金投入和相關(guān)配套政策等方面給予支持。

稅收方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域內(nèi)興辦的企業(yè)，經(jīng)有關(guān)部門認定為高新技術(shù)企業(yè)的，可按15%的稅率征收所得稅。財政方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域上繳省的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和房產(chǎn)稅，省財政給予70%的增量返還。項目貸款貼息方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域內(nèi)的裝備制造、原材料加工、精細化工、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、紡織、醫(yī)藥等行業(yè)的技術(shù)改造和服務(wù)業(yè)項目，省級財政優(yōu)先給予一定期限的貸款貼息。招商引資方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域內(nèi)的從省外、國外引入民間資金、金融資本和國外資本等實際到位資金的，符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保節(jié)能的產(chǎn)業(yè)項目，省政府給予一定的獎勵資金。鼓勵外貿(mào)出口方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域內(nèi)的外貿(mào)出口企業(yè)開展質(zhì)量體系認證、產(chǎn)品對外宣傳與推介、參加國際專業(yè)展覽會等費用，中小企業(yè)國際市場開拓資金給予重點資助。其他方面，省中小企業(yè)信用擔保中心對園區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)銀行貸款優(yōu)先提供擔保等。

二、財政支持沿海經(jīng)濟帶發(fā)展中存在的問題

（一）財政體制改革不到位，加劇了地方財政困難

實行分稅制財政體制以來，中央財政調(diào)控能力大為增強，但由于財權(quán)與事權(quán)劃分的不對稱，出現(xiàn)了財力在向中央、省市集中的同時，一些基本事權(quán)卻有所下移，縣、鄉(xiāng)兩級政府仍要提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護等地方性公共物品，而且縣、鄉(xiāng)兩級政府所要履行的事權(quán)，大多剛性強、所需支出基數(shù)大、無法壓縮。另外，省以下地方政府還要承擔一些沒有事前界定清楚的事權(quán)，財權(quán)劃分與事權(quán)劃分出現(xiàn)了背離的格局，加劇了基層的財政困難。此外，由于基層政府缺乏主體稅種，而稅源分散、額度零星、穩(wěn)定性差的小稅種，征管難度大、增收潛力小，地方財政收入增長空間受限。

（二）財政職能作用發(fā)揮有限，調(diào)節(jié)力度不夠

沿海經(jīng)濟帶不同行政區(qū)域內(nèi)，目前一些項目存在重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象，但由于財政投資所占社會投資總額比重較低，財政對這些項目很難起到調(diào)控作用。由于國民收入分配格局的改變，財政與銀行的關(guān)系也發(fā)生了根本變化，銀行每年新增貸款額不僅高于財政收入增加額，而且相當于年財政收入總額，財政調(diào)節(jié)社會資金的能力十分有限。在支出方面，財政支出中用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門的投資性支出比重不高，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的瓶頸狀況比較嚴重，導(dǎo)致經(jīng)濟增長缺乏必要的合理化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的支撐，加劇了經(jīng)濟增長的周期性波動。同時，財政對科研、教育的支出嚴重不足，影響了科技水平及勞動力素質(zhì)的提高，從而制約了沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展。

（三）稅收優(yōu)惠目標不明確，政策針對性較差

現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策目標不明確，稅收優(yōu)惠政策缺針對性。增值稅超稅負返還僅適用于軟件企業(yè)和集成電路企業(yè)，對自主創(chuàng)新企業(yè)或自主創(chuàng)新產(chǎn)品，則缺少相應(yīng)的優(yōu)惠政策，對企業(yè)自主創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的支持力度不夠。企業(yè)所得稅法對企業(yè)提取風險準備金、技術(shù)開發(fā)準備金和新產(chǎn)品試制準備金等的稅收扣除沒有專門的稅收優(yōu)惠規(guī)定，在一定程度上抑制了企業(yè)進行研發(fā)投入的積極性。由于稅收政策目標不明確，稅收優(yōu)惠往往以事后優(yōu)惠為主，因此造成了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收負擔較重。

（四）財政監(jiān)督制約機制不健全，監(jiān)督力度不夠

由于我國財政監(jiān)督工作起步較晚，監(jiān)督機制缺乏科學性、規(guī)范性，加之財政監(jiān)督力量不足，現(xiàn)有的財監(jiān)專職干部由各部門抽調(diào)組成，多數(shù)干部沒有從事過財政監(jiān)督工作，政策水平與業(yè)務(wù)能力參差不齊。各地雖然都建立了財政監(jiān)督機構(gòu)，配備了專職干部，但人員配備情況不一，且人員知識結(jié)構(gòu)存在老化，所以對財政政策的監(jiān)督評估不到位，致使相當一部分財政資金的使用效果不夠理想，甚至出現(xiàn)了專項資金被挪用的現(xiàn)象。

三、財政支持遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展的具體建議

（一）深化財政體制改革

要完善各級財政管理體制，逐步建立財力向基層傾斜的機制，增強基層政府提供公共服務(wù)的能力，引導(dǎo)地方政府由過于重視發(fā)展工業(yè)項目向重視生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施方面轉(zhuǎn)變。與此同時，要進一步明確政策的適用空間，對于沿海經(jīng)濟帶六個市，根據(jù)各自的情況、經(jīng)濟規(guī)模，出臺相應(yīng)的財政政策。要劃分好政府間事權(quán)，明確責任，嚴格界定財政支出范疇，明確中央、遼寧省與遼寧沿海經(jīng)濟帶城市的事權(quán)，以減輕遼寧沿海經(jīng)濟帶城市財政支出壓力。建議考慮在遼寧沿海經(jīng)濟帶率先推進“省管縣”財政體制的試點。

（二）爭取中央財政支持

區(qū)域開發(fā)建設(shè)的中央專項補助是遼寧沿海經(jīng)濟帶建設(shè)中的重要資金來源。因此，遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)和建設(shè)過程中，積極爭取區(qū)域開發(fā)建設(shè)的國家財政對港口、道路、機場、水利等專項支持，建議中央比照天津濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)基金對東北基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給與特殊補貼。同時，要積極爭取優(yōu)惠的土地政策，通過合理方式將土地轉(zhuǎn)讓收益轉(zhuǎn)化為當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。此外，要對現(xiàn)有的財政專項資金進行整合，由此形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，通過財政貼息、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等形式，以支持沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展。

（三）拓寬資金融資渠道

首先，地方政府建立股權(quán)投資基金，進行基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目的投資，然后再轉(zhuǎn)讓股權(quán)，收回投資，實現(xiàn)遼寧沿海經(jīng)濟帶財政投入的可持續(xù)發(fā)展。其次，應(yīng)積極利用國家開發(fā)行等政策性融資便利，發(fā)行遼寧沿海經(jīng)濟帶地方債，要注意舉債過度問題，實現(xiàn)財政收支平衡。最后，地方政府大膽嘗試建設(shè)—營運—轉(zhuǎn)讓、建設(shè)—擁有—營運—轉(zhuǎn)讓、公用事業(yè)市場化等多種運營形式，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目的建設(shè)及運營管理。通過建立沿海開發(fā)投資公司、發(fā)行地方債券和租賃承包等多種形式引進合規(guī)的民間資本，共同參與遼寧沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)。

（四）進一步完善稅收優(yōu)惠政策

首先，允許高新技術(shù)企業(yè)按照銷售或營業(yè)收入的一定比例設(shè)立風險準備金、技術(shù)開發(fā)準備金、新產(chǎn)品試制準備金以及虧損準備金等用于研究開發(fā)、技術(shù)更新，并準予這些準備金在所得稅前據(jù)實扣除。對于企業(yè)所使用的先進設(shè)備或為研究開發(fā)活動購置的專供科研開發(fā)使用的設(shè)備或建筑物，實行加速折舊政策。其次，可以考慮對沿海經(jīng)濟帶內(nèi)的規(guī)模以上的臨港物流業(yè)統(tǒng)一按較低稅率征收土地使用稅，加快培育重點物流基地。再次，鼓勵民資進入遼寧沿海經(jīng)濟帶旅游領(lǐng)域，比照國家對基礎(chǔ)設(shè)施的投資支持，從獲利年度至2020年規(guī)劃期一定年限內(nèi)，減征或免征企業(yè)所得稅，營業(yè)稅執(zhí)行3%的低稅率。最后，支持沿海經(jīng)濟帶內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，建議免征其生產(chǎn)經(jīng)營用房、地產(chǎn)的房產(chǎn)稅、土地使用稅，免征其來源于為農(nóng)民生產(chǎn)提供服務(wù)取得收入的營業(yè)稅。

（五）加大財政監(jiān)督力度

要從流程上構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的監(jiān)督機制，進一步完善財政資金審批程序，引入外部監(jiān)督機制，加強對項目申報、篩選、評審、實施等全過程、全方位的監(jiān)督檢查，確保專項資金專款專用、安全有序，并加強對資金使用情況的追蹤問效，完善財政支出績效評價。加強財政監(jiān)督隊伍建設(shè)，各級財政部門要嚴把選人關(guān)、調(diào)入關(guān)、用人關(guān)。同時，還要通過調(diào)整知識結(jié)構(gòu)、加強財政監(jiān)督機構(gòu)隊伍建設(shè)，提高財政監(jiān)督人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大財政監(jiān)督的力度。要做好財政信息公開工作，自覺接受人大、政協(xié)和社會公眾監(jiān)督，提高財政資金分配的透明度。

本文系遼東學院人文社會科學項目《鴨綠江區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研究》的成果之一。項目編號：2014163。

責任編輯：康偉

遼寧沿海經(jīng)濟帶地處環(huán)渤海地區(qū)重要位置和東北亞中心地帶，是連接中國東北經(jīng)濟區(qū)和華北京津冀經(jīng)濟區(qū)的重要樞紐，是東北亞面向亞太地區(qū)最便捷的出海通道，在東北老工業(yè)基地全面振興乃至全國發(fā)展大格局中占有舉足輕重的戰(zhàn)略地位。實施“五點一線”戰(zhàn)略以來，國家、省及沿海經(jīng)濟帶六市陸續(xù)出臺了一系列財政支持政策，這些政策的出臺和實施，大大推動了遼寧沿海經(jīng)濟帶的快速發(fā)展。截至2012年，沿海6市共完成固定資產(chǎn)投資 9881億元，占全省比重的46%，增長23.6%，沿海6市經(jīng)濟總量占全省比重51%，占東北三省25%。遼寧沿海經(jīng)濟帶不僅是遼寧經(jīng)濟實現(xiàn)升級的動力，更成為東北腹地經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的引擎。加快遼寧沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)，對于振興東北老工業(yè)基地，完善我國沿海經(jīng)濟布局，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和擴大對外開放，具有重要的戰(zhàn)略意義。

一、財政支持遼寧沿海經(jīng)濟帶建設(shè)發(fā)展的現(xiàn)狀

為了加快遼寧沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)，國家和遼寧省先后出臺了一系列政策，并開始從財政資金投入和相關(guān)配套政策等方面給予支持。

稅收方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域內(nèi)興辦的企業(yè)，經(jīng)有關(guān)部門認定為高新技術(shù)企業(yè)的，可按15%的稅率征收所得稅。財政方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域上繳省的增值稅、營業(yè)稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和房產(chǎn)稅，省財政給予70%的增量返還。項目貸款貼息方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域內(nèi)的裝備制造、原材料加工、精細化工、農(nóng)產(chǎn)品精深加工、紡織、醫(yī)藥等行業(yè)的技術(shù)改造和服務(wù)業(yè)項目，省級財政優(yōu)先給予一定期限的貸款貼息。招商引資方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域內(nèi)的從省外、國外引入民間資金、金融資本和國外資本等實際到位資金的，符合國家產(chǎn)業(yè)政策、環(huán)保節(jié)能的產(chǎn)業(yè)項目，省政府給予一定的獎勵資金。鼓勵外貿(mào)出口方面，對重點發(fā)展和重點支持區(qū)域內(nèi)的外貿(mào)出口企業(yè)開展質(zhì)量體系認證、產(chǎn)品對外宣傳與推介、參加國際專業(yè)展覽會等費用，中小企業(yè)國際市場開拓資金給予重點資助。其他方面，省中小企業(yè)信用擔保中心對園區(qū)內(nèi)符合條件的企業(yè)銀行貸款優(yōu)先提供擔保等。

二、財政支持沿海經(jīng)濟帶發(fā)展中存在的問題

（一）財政體制改革不到位，加劇了地方財政困難

實行分稅制財政體制以來，中央財政調(diào)控能力大為增強，但由于財權(quán)與事權(quán)劃分的不對稱，出現(xiàn)了財力在向中央、省市集中的同時，一些基本事權(quán)卻有所下移，縣、鄉(xiāng)兩級政府仍要提供義務(wù)教育、基礎(chǔ)設(shè)施、社會治安、環(huán)境保護等地方性公共物品，而且縣、鄉(xiāng)兩級政府所要履行的事權(quán)，大多剛性強、所需支出基數(shù)大、無法壓縮。另外，省以下地方政府還要承擔一些沒有事前界定清楚的事權(quán)，財權(quán)劃分與事權(quán)劃分出現(xiàn)了背離的格局，加劇了基層的財政困難。此外，由于基層政府缺乏主體稅種，而稅源分散、額度零星、穩(wěn)定性差的小稅種，征管難度大、增收潛力小，地方財政收入增長空間受限。

（二）財政職能作用發(fā)揮有限，調(diào)節(jié)力度不夠

沿海經(jīng)濟帶不同行政區(qū)域內(nèi)，目前一些項目存在重復(fù)建設(shè)、產(chǎn)能過剩的現(xiàn)象，但由于財政投資所占社會投資總額比重較低，財政對這些項目很難起到調(diào)控作用。由于國民收入分配格局的改變，財政與銀行的關(guān)系也發(fā)生了根本變化，銀行每年新增貸款額不僅高于財政收入增加額，而且相當于年財政收入總額，財政調(diào)節(jié)社會資金的能力十分有限。在支出方面，財政支出中用于基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)部門的投資性支出比重不高，基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的瓶頸狀況比較嚴重，導(dǎo)致經(jīng)濟增長缺乏必要的合理化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的支撐，加劇了經(jīng)濟增長的周期性波動。同時，財政對科研、教育的支出嚴重不足，影響了科技水平及勞動力素質(zhì)的提高，從而制約了沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展。

（三）稅收優(yōu)惠目標不明確，政策針對性較差

現(xiàn)行的稅收優(yōu)惠政策目標不明確，稅收優(yōu)惠政策缺針對性。增值稅超稅負返還僅適用于軟件企業(yè)和集成電路企業(yè)，對自主創(chuàng)新企業(yè)或自主創(chuàng)新產(chǎn)品，則缺少相應(yīng)的優(yōu)惠政策，對企業(yè)自主創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化的支持力度不夠。企業(yè)所得稅法對企業(yè)提取風險準備金、技術(shù)開發(fā)準備金和新產(chǎn)品試制準備金等的稅收扣除沒有專門的稅收優(yōu)惠規(guī)定，在一定程度上抑制了企業(yè)進行研發(fā)投入的積極性。由于稅收政策目標不明確，稅收優(yōu)惠往往以事后優(yōu)惠為主，因此造成了高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)稅收負擔較重。

（四）財政監(jiān)督制約機制不健全，監(jiān)督力度不夠

由于我國財政監(jiān)督工作起步較晚，監(jiān)督機制缺乏科學性、規(guī)范性，加之財政監(jiān)督力量不足，現(xiàn)有的財監(jiān)專職干部由各部門抽調(diào)組成，多數(shù)干部沒有從事過財政監(jiān)督工作，政策水平與業(yè)務(wù)能力參差不齊。各地雖然都建立了財政監(jiān)督機構(gòu)，配備了專職干部，但人員配備情況不一，且人員知識結(jié)構(gòu)存在老化，所以對財政政策的監(jiān)督評估不到位，致使相當一部分財政資金的使用效果不夠理想，甚至出現(xiàn)了專項資金被挪用的現(xiàn)象。

三、財政支持遼寧沿海經(jīng)濟帶發(fā)展的具體建議

（一）深化財政體制改革

要完善各級財政管理體制，逐步建立財力向基層傾斜的機制，增強基層政府提供公共服務(wù)的能力，引導(dǎo)地方政府由過于重視發(fā)展工業(yè)項目向重視生態(tài)環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施方面轉(zhuǎn)變。與此同時，要進一步明確政策的適用空間，對于沿海經(jīng)濟帶六個市，根據(jù)各自的情況、經(jīng)濟規(guī)模，出臺相應(yīng)的財政政策。要劃分好政府間事權(quán)，明確責任，嚴格界定財政支出范疇，明確中央、遼寧省與遼寧沿海經(jīng)濟帶城市的事權(quán)，以減輕遼寧沿海經(jīng)濟帶城市財政支出壓力。建議考慮在遼寧沿海經(jīng)濟帶率先推進“省管縣”財政體制的試點。

（二）爭取中央財政支持

區(qū)域開發(fā)建設(shè)的中央專項補助是遼寧沿海經(jīng)濟帶建設(shè)中的重要資金來源。因此，遼寧沿海經(jīng)濟帶開發(fā)和建設(shè)過程中，積極爭取區(qū)域開發(fā)建設(shè)的國家財政對港口、道路、機場、水利等專項支持，建議中央比照天津濱海新區(qū)產(chǎn)業(yè)基金對東北基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)給與特殊補貼。同時，要積極爭取優(yōu)惠的土地政策，通過合理方式將土地轉(zhuǎn)讓收益轉(zhuǎn)化為當?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。此外，要對現(xiàn)有的財政專項資金進行整合，由此形成一定規(guī)模的產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項基金，通過財政貼息、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入等形式，以支持沿海經(jīng)濟帶的發(fā)展。

（三）拓寬資金融資渠道

首先，地方政府建立股權(quán)投資基金，進行基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目的投資，然后再轉(zhuǎn)讓股權(quán)，收回投資，實現(xiàn)遼寧沿海經(jīng)濟帶財政投入的可持續(xù)發(fā)展。其次，應(yīng)積極利用國家開發(fā)行等政策性融資便利，發(fā)行遼寧沿海經(jīng)濟帶地方債，要注意舉債過度問題，實現(xiàn)財政收支平衡。最后，地方政府大膽嘗試建設(shè)—營運—轉(zhuǎn)讓、建設(shè)—擁有—營運—轉(zhuǎn)讓、公用事業(yè)市場化等多種運營形式，實現(xiàn)基礎(chǔ)設(shè)施和公益項目的建設(shè)及運營管理。通過建立沿海開發(fā)投資公司、發(fā)行地方債券和租賃承包等多種形式引進合規(guī)的民間資本，共同參與遼寧沿海經(jīng)濟帶的開發(fā)建設(shè)。

（四）進一步完善稅收優(yōu)惠政策

首先，允許高新技術(shù)企業(yè)按照銷售或營業(yè)收入的一定比例設(shè)立風險準備金、技術(shù)開發(fā)準備金、新產(chǎn)品試制準備金以及虧損準備金等用于研究開發(fā)、技術(shù)更新，并準予這些準備金在所得稅前據(jù)實扣除。對于企業(yè)所使用的先進設(shè)備或為研究開發(fā)活動購置的專供科研開發(fā)使用的設(shè)備或建筑物，實行加速折舊政策。其次，可以考慮對沿海經(jīng)濟帶內(nèi)的規(guī)模以上的臨港物流業(yè)統(tǒng)一按較低稅率征收土地使用稅，加快培育重點物流基地。再次，鼓勵民資進入遼寧沿海經(jīng)濟帶旅游領(lǐng)域，比照國家對基礎(chǔ)設(shè)施的投資支持，從獲利年度至2020年規(guī)劃期一定年限內(nèi)，減征或免征企業(yè)所得稅，營業(yè)稅執(zhí)行3%的低稅率。最后，支持沿海經(jīng)濟帶內(nèi)的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)發(fā)展，建議免征其生產(chǎn)經(jīng)營用房、地產(chǎn)的房產(chǎn)稅、土地使用稅，免征其來源于為農(nóng)民生產(chǎn)提供服務(wù)取得收入的營業(yè)稅。

（五）加大財政監(jiān)督力度

要從流程上構(gòu)建預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三位一體的監(jiān)督機制，進一步完善財政資金審批程序，引入外部監(jiān)督機制，加強對項目申報、篩選、評審、實施等全過程、全方位的監(jiān)督檢查，確保專項資金專款專用、安全有序，并加強對資金使用情況的追蹤問效，完善財政支出績效評價。加強財政監(jiān)督隊伍建設(shè)，各級財政部門要嚴把選人關(guān)、調(diào)入關(guān)、用人關(guān)。同時，還要通過調(diào)整知識結(jié)構(gòu)、加強財政監(jiān)督機構(gòu)隊伍建設(shè)，提高財政監(jiān)督人員政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，加大財政監(jiān)督的力度。要做好財政信息公開工作，自覺接受人大、政協(xié)和社會公眾監(jiān)督，提高財政資金分配的透明度。

本文系遼東學院人文社會科學項目《鴨綠江區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研究》的成果之一。項目編號：2014163。

責任編輯：康偉