內蒙古煤炭資源稅改革研究

李俊英

煤炭是我國最主要的一次能源，2013年煤炭消耗總量為36.1億噸，占一次能源消耗總量的70%。對于內蒙古這樣的煤炭資源富集地區而言，經濟發展與煤炭資源浪費、生態環境污染嚴重之間的矛盾尤為突出，其經濟轉型升級事關經濟社會發展的戰略選擇，備受社會關注。如何通過煤炭資源稅改革，優化煤炭資源配置，減少對煤炭資源的過度依賴和破壞，促進經濟增長與生態環境之間良性協調發展，成為內蒙古亟待解決的重大現實問題。

一、內蒙古煤炭資源稅改革的現實必要性

（一）煤炭資源粗放開發導致生態環境持續惡化

內蒙古是我國能源和礦產的富集區，其資源儲量優勢明顯。統計數據顯示，煤炭資源儲量占全國陸上儲量的24%，有色金屬、非金屬礦產（包括銅、鉛、鋅、硫，鐵礦等）占比為40%，其中銅礦等儲量均居全國前列（來源于《2013年中國統計年鑒》）。進入“十二五”時期，內蒙古經濟實現了由加快發展到又好又快發展的跨越，其中能源經濟的快速發展功不可沒。但是，資源浪費嚴重、產業鏈不長等現象日益凸顯。在能源和礦產的開采和運輸過程中，不僅直接破壞地表環境生態平衡，而且對地下水資源、地質結構造成嚴重破壞，引發生態和環境危機。僅就煤炭開采而言，一方面內蒙古煤炭粗放開采，回采率低，“采富棄貧”現象嚴重。內蒙古的煤層一般屬于中厚到特厚煤層，按規定開采較厚煤層需要逐層開采，加大了技術難度，目前只吃“白菜心”的做法導致大量煤炭資源浪費，即使開采出來的煤炭，有相當一部分因自燃而悄無聲息地消失殆盡。另一方面，連年大規模的勘探開發，占用大量天然草場，影響地表植被生態環境和防風固沙能力，進一步導致干旱、沙塵暴、揚沙等惡劣天氣頻發，引發沙漠化等自然災害，極大地破壞了內蒙古極其脆弱的生態系統，進而影響我國整體生態環境安全。

（二）內蒙古單位能耗高拖累經濟發展質量

我國的能耗水平偏高，為世界平均水平的2倍。不僅大大高于美國、日本、德國、法國、英國等發達國家，也高于馬來西亞、印度、泰國、巴西等新興工業國家平均水平。從我國國內情況來看，存在著明顯的區域差異，地區資源越豐富，其能耗越高。這主要是因為資源豐富的地區，資源價格相對較低，更依賴于資源投入實現經濟增長。內蒙古的單位GDP能耗較高，高于全國平均水平，也高于東部、中部、西部三個區域的平均水平，如表1所示。內蒙古以能耗消費為主的傳統經濟增長方式，造成大氣、水體和土壤的破壞和污染，致使脆弱的生態系統不堪重負。同時，資源開采地經濟發展較為落后，當地群眾長期生活困難，超載放牧、陡坡墾殖、亂砍濫伐、亂捕濫獵等現象嚴重，致使自然災害頻發，自然災害和地質災害直接損失加大，治理環境總投資額持續大幅增加。

表1 2007-2012年內蒙古單位能耗（噸標準煤/萬元）情況表

資料來源：2008-2013年《中國統計年鑒》。

（三）內蒙古資源稅收入規模小

資源稅作為一種地方稅種，應成為地方財政收入的一項來源，但是資源稅對內蒙古這樣資源富集地區的財政貢獻度卻很低，如表2所示。1994-2012年資源稅收入占內蒙古稅收收入的比重平均為3.77%，占內蒙古財政收入的比重平均為2.14%，占內蒙古財政支出的比重平均為1.25%。可見，內蒙古資源稅收入規模較小，與能源驅動型的高投資增長極不協調，而且與本地區發展和環保投入的現實需要差距較大，難以支撐經濟社會的可持續發展。現行資源稅對區域間財政能力的調節作用也非常有限，這主要是由于資源稅制自身設計存在的問題，使資源富集地區從資源開采上取得的收入極其有限。資源的收益大都通過價格機制傳導給了東部地區，實質上成為對西部礦產資源的掠奪，進一步擴大了東西部之間經濟社會發展的差距。

二、我國煤炭資源稅改革的政策與建議

（一）厘清資源稅的目標定位

我國資源稅歷經30年的發展變遷，在歷次稅制改革和調整過程中不斷被賦予新的歷史使命，征收目標日益多元化，其職能被定位于調節級差收入、節約資源、保護環境和增加地方政府財政收入四方面。關于資源稅征收目標的討論，學界有不同的看法。張海星（2013）認為，資源稅的立稅依據不應是“租”，也就談不上是為調節級差收入而征稅。劉植才（2014）則認為，資源稅征收目標不應多元化，應以調節級差收入為主要職能。筆者認為，目前我國資源稅制的改革和完善不能實現多元化的征收目標，資源稅承載的政策目標過于復雜，即使這些目標之間不存在矛盾，在稅制設計上也不可能兼顧。如從節能減排的角度考慮，應鼓勵高品位煤炭的開采，以減少二氧化硫的排放，因此，等級低的煤炭應適用高稅率；但從調節級差收入的角度，優質煤炭應適用高稅率，低品質煤炭應適用低稅率。回歸到資源稅存在的理論依據，其理論基礎是租金理論，并且是一種級差租金。當把絕對資源租金和相對資源租金的性質界定清楚，明確二者的分工后，資源稅制度的設計將更加簡單明了。

絕對資源租體現資源耗竭性收益，相對資源租調整級差收入，兩種制度平行不交叉，管理成本低又具有很強的可操作性。稅收實踐表明，在以調節級差收入為根本職能定位我國資源稅時，資源稅改革（如提高稅率）必然會減少當期自然資源的開采量，并且通過延緩自然資源的開采速度降低對環境的破壞，隨著收入規模穩步增長，會增加地方財政收入。我國資源稅作為一個以調節級差收入為主要職能的稅種，與消費稅、環境保護稅等之間存在明確的分工。不斷提高消費稅負的目的就是要充分計入資源稀缺性的成本，提高資源開采和利用效率，追求可持續發展；開征環境保護稅的根本宗旨是對負外部性的糾正，在環境保護方面承擔更為重要的角色。

（二）合理界定租、稅、費的功能

我國應建立完全的資源有償使用制度，確立礦產資源租稅費并存體系，將國有資源的租、稅、費各歸其位，按照“價、租、稅、費”聯動機制推動資源稅改革。對自然資源的開發行為所收取的租金、稅收、收費等屬于不同性質的收入形式，具有不同的功能定位。從國際范圍考察，許多國家采用征收“權利金”的方式體現政府作為國有資源所有者的權益，以對特定公共服務受益者收費的形式體現政府作為公共管理者的權益。我國對煤炭資源的開采不但要繳納資源稅，而且要交各種費用，如礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費及價款、石油特別收益金、耕地開墾費、土地復墾費、礦產資源勘察登記費，有的地方政府自設的涉煤收費項目多達幾十種。這些收入形式存在邊界不清、名不符實、功能定位不合理、重復征收等問題。推進我國資源稅改革，首先要對租、稅、費進行綜合的頂層設計，只有正確處理好它們的關系，使租稅分離，才能厘清資源稅的邊界。筆者認為，資源綜合租、稅、費改革包括三個層面：第一，整合、歸并各種收入形式，由中央政府以自然資源所有者的身份統一征收“國有資源權利金”，對壟斷性行業和特定資源征收“國有資源特別權利金”；第二，由地方政府對特定群體提供的地方公共服務征收行政性收費和政府基金；第三，清費立稅，將礦產資源補償費納入資源稅制度框架。

（三）細分煤炭資源種類，差別征收

煤炭資源等級的多樣性決定了細分煤炭資源稅稅目稅率、差別化征收的必要性，也彰顯了資源稅調節級差收入的根本宗旨。目前，我國煤炭資源稅按地區制定統一稅負，如內蒙古3.2元/噸，而且沒有規定各地區煤炭進一步劃分的標準，各省的煤炭分類標準差異較大。內蒙古按照下游產業用途和煤炭品質分為褐煤、焦煤、精煤、無煙煤等，而新疆、山西等省份也有自己的分類標準。中央政府應制定統一規則、適當拉開不同品位煤炭的資源稅負，使高品質煤炭品種應承擔高稅率，反之低品質煤炭品種稅負也低，突出體現優礦高稅劣礦低稅的基本原則。例如，褐煤因其發熱量低，沒有黏結性，價值比精煤和無煙煤低，所以規定其資源稅稅負也要比精煤和無煙煤低得多。在中央政府統一規定的原煤稅目級次以及相應稅率幅度內，放權給各省、自治區根據煤種、煤質制定本省的煤炭資源稅稅目稅率表。各省、自治區根據開采地區的實際情況將煤炭品質和開采難度分為由低到高的檔次，實行差異化征收，體現量能負擔原則。

（四）將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征

煤炭資源稅改革的關鍵在于設定適當的計征方式及稅率，根據煤炭作為一種不可再生資源的稀缺程度以及級差收入情況而定。資源稅的計征方法主要有兩種：從量稅和從價稅，從量計征的煤炭資源稅，對煤炭價格的變動缺乏直接影響，削弱價格作為市場資源配置的信號作用；同時，在煤炭價格大幅度波動的情況下，從量征稅割裂了價格與稅收之間的聯系，使得稅收收入不隨價格波動而變化。相比之下，從價稅伴隨價格波動的特性，能夠使價格更加靈敏地反映市場供需信號；同時稅額隨價格波動而變化，保證了稅收收入隨能源價格上漲而增加。另外，考慮到內蒙古煤炭企業大部分是煤電、煤電冶、煤電一體化的，從價形式的煤炭資源稅能夠更加靈活地促進能源產業鏈效率的改善。從價計征之后，對于煤炭原礦的價格折算系數和綜合回收率的設定均應由省級政府確定，以每月公布的原礦和精煤等煤炭制品的市場銷售價格為依據折算。

除了從價計征，對于煤炭資源稅的稅率設定應當謹慎。應充分考慮對調節級差收入、能源價格、煤炭企業成本以及宏觀經濟影響等因素。過高的稅率會推高整體能源成本，在稅負轉嫁的情況下，由消費者和生產者共同負擔；過低的稅率起不到調節煤炭資源級差收入的目的，也不利于產業結構的調整。本文認為，將煤炭資源稅率設定在5%～12%的范圍內比較安全。可比照油氣資源稅稅率，改革初期將煤炭資源稅稅率設為5%，以后逐年提高。2005年以來，我國煤炭占一次能源消費的比重達到70%，提供了38%的電力燃料，在今后相當長一段時間內，以煤為主的能源格局無法改變，煤炭成為中國能源安全的基本保障，同此，煤炭資源稅的稅率設置值得我們深入調查、仔細研究。

責任編輯：楊再梅

煤炭是我國最主要的一次能源，2013年煤炭消耗總量為36.1億噸，占一次能源消耗總量的70%。對于內蒙古這樣的煤炭資源富集地區而言，經濟發展與煤炭資源浪費、生態環境污染嚴重之間的矛盾尤為突出，其經濟轉型升級事關經濟社會發展的戰略選擇，備受社會關注。如何通過煤炭資源稅改革，優化煤炭資源配置，減少對煤炭資源的過度依賴和破壞，促進經濟增長與生態環境之間良性協調發展，成為內蒙古亟待解決的重大現實問題。

一、內蒙古煤炭資源稅改革的現實必要性

（一）煤炭資源粗放開發導致生態環境持續惡化

內蒙古是我國能源和礦產的富集區，其資源儲量優勢明顯。統計數據顯示，煤炭資源儲量占全國陸上儲量的24%，有色金屬、非金屬礦產（包括銅、鉛、鋅、硫，鐵礦等）占比為40%，其中銅礦等儲量均居全國前列（來源于《2013年中國統計年鑒》）。進入“十二五”時期，內蒙古經濟實現了由加快發展到又好又快發展的跨越，其中能源經濟的快速發展功不可沒。但是，資源浪費嚴重、產業鏈不長等現象日益凸顯。在能源和礦產的開采和運輸過程中，不僅直接破壞地表環境生態平衡，而且對地下水資源、地質結構造成嚴重破壞，引發生態和環境危機。僅就煤炭開采而言，一方面內蒙古煤炭粗放開采，回采率低，“采富棄貧”現象嚴重。內蒙古的煤層一般屬于中厚到特厚煤層，按規定開采較厚煤層需要逐層開采，加大了技術難度，目前只吃“白菜心”的做法導致大量煤炭資源浪費，即使開采出來的煤炭，有相當一部分因自燃而悄無聲息地消失殆盡。另一方面，連年大規模的勘探開發，占用大量天然草場，影響地表植被生態環境和防風固沙能力，進一步導致干旱、沙塵暴、揚沙等惡劣天氣頻發，引發沙漠化等自然災害，極大地破壞了內蒙古極其脆弱的生態系統，進而影響我國整體生態環境安全。

（二）內蒙古單位能耗高拖累經濟發展質量

我國的能耗水平偏高，為世界平均水平的2倍。不僅大大高于美國、日本、德國、法國、英國等發達國家，也高于馬來西亞、印度、泰國、巴西等新興工業國家平均水平。從我國國內情況來看，存在著明顯的區域差異，地區資源越豐富，其能耗越高。這主要是因為資源豐富的地區，資源價格相對較低，更依賴于資源投入實現經濟增長。內蒙古的單位GDP能耗較高，高于全國平均水平，也高于東部、中部、西部三個區域的平均水平，如表1所示。內蒙古以能耗消費為主的傳統經濟增長方式，造成大氣、水體和土壤的破壞和污染，致使脆弱的生態系統不堪重負。同時，資源開采地經濟發展較為落后，當地群眾長期生活困難，超載放牧、陡坡墾殖、亂砍濫伐、亂捕濫獵等現象嚴重，致使自然災害頻發，自然災害和地質災害直接損失加大，治理環境總投資額持續大幅增加。

表1 2007-2012年內蒙古單位能耗（噸標準煤/萬元）情況表

資料來源：2008-2013年《中國統計年鑒》。

（三）內蒙古資源稅收入規模小

資源稅作為一種地方稅種，應成為地方財政收入的一項來源，但是資源稅對內蒙古這樣資源富集地區的財政貢獻度卻很低，如表2所示。1994-2012年資源稅收入占內蒙古稅收收入的比重平均為3.77%，占內蒙古財政收入的比重平均為2.14%，占內蒙古財政支出的比重平均為1.25%。可見，內蒙古資源稅收入規模較小，與能源驅動型的高投資增長極不協調，而且與本地區發展和環保投入的現實需要差距較大，難以支撐經濟社會的可持續發展。現行資源稅對區域間財政能力的調節作用也非常有限，這主要是由于資源稅制自身設計存在的問題，使資源富集地區從資源開采上取得的收入極其有限。資源的收益大都通過價格機制傳導給了東部地區，實質上成為對西部礦產資源的掠奪，進一步擴大了東西部之間經濟社會發展的差距。

二、我國煤炭資源稅改革的政策與建議

（一）厘清資源稅的目標定位

我國資源稅歷經30年的發展變遷，在歷次稅制改革和調整過程中不斷被賦予新的歷史使命，征收目標日益多元化，其職能被定位于調節級差收入、節約資源、保護環境和增加地方政府財政收入四方面。關于資源稅征收目標的討論，學界有不同的看法。張海星（2013）認為，資源稅的立稅依據不應是“租”，也就談不上是為調節級差收入而征稅。劉植才（2014）則認為，資源稅征收目標不應多元化，應以調節級差收入為主要職能。筆者認為，目前我國資源稅制的改革和完善不能實現多元化的征收目標，資源稅承載的政策目標過于復雜，即使這些目標之間不存在矛盾，在稅制設計上也不可能兼顧。如從節能減排的角度考慮，應鼓勵高品位煤炭的開采，以減少二氧化硫的排放，因此，等級低的煤炭應適用高稅率；但從調節級差收入的角度，優質煤炭應適用高稅率，低品質煤炭應適用低稅率。回歸到資源稅存在的理論依據，其理論基礎是租金理論，并且是一種級差租金。當把絕對資源租金和相對資源租金的性質界定清楚，明確二者的分工后，資源稅制度的設計將更加簡單明了。

絕對資源租體現資源耗竭性收益，相對資源租調整級差收入，兩種制度平行不交叉，管理成本低又具有很強的可操作性。稅收實踐表明，在以調節級差收入為根本職能定位我國資源稅時，資源稅改革（如提高稅率）必然會減少當期自然資源的開采量，并且通過延緩自然資源的開采速度降低對環境的破壞，隨著收入規模穩步增長，會增加地方財政收入。我國資源稅作為一個以調節級差收入為主要職能的稅種，與消費稅、環境保護稅等之間存在明確的分工。不斷提高消費稅負的目的就是要充分計入資源稀缺性的成本，提高資源開采和利用效率，追求可持續發展；開征環境保護稅的根本宗旨是對負外部性的糾正，在環境保護方面承擔更為重要的角色。

（二）合理界定租、稅、費的功能

我國應建立完全的資源有償使用制度，確立礦產資源租稅費并存體系，將國有資源的租、稅、費各歸其位，按照“價、租、稅、費”聯動機制推動資源稅改革。對自然資源的開發行為所收取的租金、稅收、收費等屬于不同性質的收入形式，具有不同的功能定位。從國際范圍考察，許多國家采用征收“權利金”的方式體現政府作為國有資源所有者的權益，以對特定公共服務受益者收費的形式體現政府作為公共管理者的權益。我國對煤炭資源的開采不但要繳納資源稅，而且要交各種費用，如礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費及價款、石油特別收益金、耕地開墾費、土地復墾費、礦產資源勘察登記費，有的地方政府自設的涉煤收費項目多達幾十種。這些收入形式存在邊界不清、名不符實、功能定位不合理、重復征收等問題。推進我國資源稅改革，首先要對租、稅、費進行綜合的頂層設計，只有正確處理好它們的關系，使租稅分離，才能厘清資源稅的邊界。筆者認為，資源綜合租、稅、費改革包括三個層面：第一，整合、歸并各種收入形式，由中央政府以自然資源所有者的身份統一征收“國有資源權利金”，對壟斷性行業和特定資源征收“國有資源特別權利金”；第二，由地方政府對特定群體提供的地方公共服務征收行政性收費和政府基金；第三，清費立稅，將礦產資源補償費納入資源稅制度框架。

（三）細分煤炭資源種類，差別征收

煤炭資源等級的多樣性決定了細分煤炭資源稅稅目稅率、差別化征收的必要性，也彰顯了資源稅調節級差收入的根本宗旨。目前，我國煤炭資源稅按地區制定統一稅負，如內蒙古3.2元/噸，而且沒有規定各地區煤炭進一步劃分的標準，各省的煤炭分類標準差異較大。內蒙古按照下游產業用途和煤炭品質分為褐煤、焦煤、精煤、無煙煤等，而新疆、山西等省份也有自己的分類標準。中央政府應制定統一規則、適當拉開不同品位煤炭的資源稅負，使高品質煤炭品種應承擔高稅率，反之低品質煤炭品種稅負也低，突出體現優礦高稅劣礦低稅的基本原則。例如，褐煤因其發熱量低，沒有黏結性，價值比精煤和無煙煤低，所以規定其資源稅稅負也要比精煤和無煙煤低得多。在中央政府統一規定的原煤稅目級次以及相應稅率幅度內，放權給各省、自治區根據煤種、煤質制定本省的煤炭資源稅稅目稅率表。各省、自治區根據開采地區的實際情況將煤炭品質和開采難度分為由低到高的檔次，實行差異化征收，體現量能負擔原則。

（四）將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征

煤炭資源稅改革的關鍵在于設定適當的計征方式及稅率，根據煤炭作為一種不可再生資源的稀缺程度以及級差收入情況而定。資源稅的計征方法主要有兩種：從量稅和從價稅，從量計征的煤炭資源稅，對煤炭價格的變動缺乏直接影響，削弱價格作為市場資源配置的信號作用；同時，在煤炭價格大幅度波動的情況下，從量征稅割裂了價格與稅收之間的聯系，使得稅收收入不隨價格波動而變化。相比之下，從價稅伴隨價格波動的特性，能夠使價格更加靈敏地反映市場供需信號；同時稅額隨價格波動而變化，保證了稅收收入隨能源價格上漲而增加。另外，考慮到內蒙古煤炭企業大部分是煤電、煤電冶、煤電一體化的，從價形式的煤炭資源稅能夠更加靈活地促進能源產業鏈效率的改善。從價計征之后，對于煤炭原礦的價格折算系數和綜合回收率的設定均應由省級政府確定，以每月公布的原礦和精煤等煤炭制品的市場銷售價格為依據折算。

除了從價計征，對于煤炭資源稅的稅率設定應當謹慎。應充分考慮對調節級差收入、能源價格、煤炭企業成本以及宏觀經濟影響等因素。過高的稅率會推高整體能源成本，在稅負轉嫁的情況下，由消費者和生產者共同負擔；過低的稅率起不到調節煤炭資源級差收入的目的，也不利于產業結構的調整。本文認為，將煤炭資源稅率設定在5%～12%的范圍內比較安全。可比照油氣資源稅稅率，改革初期將煤炭資源稅稅率設為5%，以后逐年提高。2005年以來，我國煤炭占一次能源消費的比重達到70%，提供了38%的電力燃料，在今后相當長一段時間內，以煤為主的能源格局無法改變，煤炭成為中國能源安全的基本保障，同此，煤炭資源稅的稅率設置值得我們深入調查、仔細研究。

責任編輯：楊再梅

煤炭是我國最主要的一次能源，2013年煤炭消耗總量為36.1億噸，占一次能源消耗總量的70%。對于內蒙古這樣的煤炭資源富集地區而言，經濟發展與煤炭資源浪費、生態環境污染嚴重之間的矛盾尤為突出，其經濟轉型升級事關經濟社會發展的戰略選擇，備受社會關注。如何通過煤炭資源稅改革，優化煤炭資源配置，減少對煤炭資源的過度依賴和破壞，促進經濟增長與生態環境之間良性協調發展，成為內蒙古亟待解決的重大現實問題。

一、內蒙古煤炭資源稅改革的現實必要性

（一）煤炭資源粗放開發導致生態環境持續惡化

內蒙古是我國能源和礦產的富集區，其資源儲量優勢明顯。統計數據顯示，煤炭資源儲量占全國陸上儲量的24%，有色金屬、非金屬礦產（包括銅、鉛、鋅、硫，鐵礦等）占比為40%，其中銅礦等儲量均居全國前列（來源于《2013年中國統計年鑒》）。進入“十二五”時期，內蒙古經濟實現了由加快發展到又好又快發展的跨越，其中能源經濟的快速發展功不可沒。但是，資源浪費嚴重、產業鏈不長等現象日益凸顯。在能源和礦產的開采和運輸過程中，不僅直接破壞地表環境生態平衡，而且對地下水資源、地質結構造成嚴重破壞，引發生態和環境危機。僅就煤炭開采而言，一方面內蒙古煤炭粗放開采，回采率低，“采富棄貧”現象嚴重。內蒙古的煤層一般屬于中厚到特厚煤層，按規定開采較厚煤層需要逐層開采，加大了技術難度，目前只吃“白菜心”的做法導致大量煤炭資源浪費，即使開采出來的煤炭，有相當一部分因自燃而悄無聲息地消失殆盡。另一方面，連年大規模的勘探開發，占用大量天然草場，影響地表植被生態環境和防風固沙能力，進一步導致干旱、沙塵暴、揚沙等惡劣天氣頻發，引發沙漠化等自然災害，極大地破壞了內蒙古極其脆弱的生態系統，進而影響我國整體生態環境安全。

（二）內蒙古單位能耗高拖累經濟發展質量

我國的能耗水平偏高，為世界平均水平的2倍。不僅大大高于美國、日本、德國、法國、英國等發達國家，也高于馬來西亞、印度、泰國、巴西等新興工業國家平均水平。從我國國內情況來看，存在著明顯的區域差異，地區資源越豐富，其能耗越高。這主要是因為資源豐富的地區，資源價格相對較低，更依賴于資源投入實現經濟增長。內蒙古的單位GDP能耗較高，高于全國平均水平，也高于東部、中部、西部三個區域的平均水平，如表1所示。內蒙古以能耗消費為主的傳統經濟增長方式，造成大氣、水體和土壤的破壞和污染，致使脆弱的生態系統不堪重負。同時，資源開采地經濟發展較為落后，當地群眾長期生活困難，超載放牧、陡坡墾殖、亂砍濫伐、亂捕濫獵等現象嚴重，致使自然災害頻發，自然災害和地質災害直接損失加大，治理環境總投資額持續大幅增加。

表1 2007-2012年內蒙古單位能耗（噸標準煤/萬元）情況表

資料來源：2008-2013年《中國統計年鑒》。

（三）內蒙古資源稅收入規模小

資源稅作為一種地方稅種，應成為地方財政收入的一項來源，但是資源稅對內蒙古這樣資源富集地區的財政貢獻度卻很低，如表2所示。1994-2012年資源稅收入占內蒙古稅收收入的比重平均為3.77%，占內蒙古財政收入的比重平均為2.14%，占內蒙古財政支出的比重平均為1.25%。可見，內蒙古資源稅收入規模較小，與能源驅動型的高投資增長極不協調，而且與本地區發展和環保投入的現實需要差距較大，難以支撐經濟社會的可持續發展。現行資源稅對區域間財政能力的調節作用也非常有限，這主要是由于資源稅制自身設計存在的問題，使資源富集地區從資源開采上取得的收入極其有限。資源的收益大都通過價格機制傳導給了東部地區，實質上成為對西部礦產資源的掠奪，進一步擴大了東西部之間經濟社會發展的差距。

二、我國煤炭資源稅改革的政策與建議

（一）厘清資源稅的目標定位

我國資源稅歷經30年的發展變遷，在歷次稅制改革和調整過程中不斷被賦予新的歷史使命，征收目標日益多元化，其職能被定位于調節級差收入、節約資源、保護環境和增加地方政府財政收入四方面。關于資源稅征收目標的討論，學界有不同的看法。張海星（2013）認為，資源稅的立稅依據不應是“租”，也就談不上是為調節級差收入而征稅。劉植才（2014）則認為，資源稅征收目標不應多元化，應以調節級差收入為主要職能。筆者認為，目前我國資源稅制的改革和完善不能實現多元化的征收目標，資源稅承載的政策目標過于復雜，即使這些目標之間不存在矛盾，在稅制設計上也不可能兼顧。如從節能減排的角度考慮，應鼓勵高品位煤炭的開采，以減少二氧化硫的排放，因此，等級低的煤炭應適用高稅率；但從調節級差收入的角度，優質煤炭應適用高稅率，低品質煤炭應適用低稅率。回歸到資源稅存在的理論依據，其理論基礎是租金理論，并且是一種級差租金。當把絕對資源租金和相對資源租金的性質界定清楚，明確二者的分工后，資源稅制度的設計將更加簡單明了。

絕對資源租體現資源耗竭性收益，相對資源租調整級差收入，兩種制度平行不交叉，管理成本低又具有很強的可操作性。稅收實踐表明，在以調節級差收入為根本職能定位我國資源稅時，資源稅改革（如提高稅率）必然會減少當期自然資源的開采量，并且通過延緩自然資源的開采速度降低對環境的破壞，隨著收入規模穩步增長，會增加地方財政收入。我國資源稅作為一個以調節級差收入為主要職能的稅種，與消費稅、環境保護稅等之間存在明確的分工。不斷提高消費稅負的目的就是要充分計入資源稀缺性的成本，提高資源開采和利用效率，追求可持續發展；開征環境保護稅的根本宗旨是對負外部性的糾正，在環境保護方面承擔更為重要的角色。

（二）合理界定租、稅、費的功能

我國應建立完全的資源有償使用制度，確立礦產資源租稅費并存體系，將國有資源的租、稅、費各歸其位，按照“價、租、稅、費”聯動機制推動資源稅改革。對自然資源的開發行為所收取的租金、稅收、收費等屬于不同性質的收入形式，具有不同的功能定位。從國際范圍考察，許多國家采用征收“權利金”的方式體現政府作為國有資源所有者的權益，以對特定公共服務受益者收費的形式體現政府作為公共管理者的權益。我國對煤炭資源的開采不但要繳納資源稅，而且要交各種費用，如礦產資源補償費、探礦權采礦權使用費及價款、石油特別收益金、耕地開墾費、土地復墾費、礦產資源勘察登記費，有的地方政府自設的涉煤收費項目多達幾十種。這些收入形式存在邊界不清、名不符實、功能定位不合理、重復征收等問題。推進我國資源稅改革，首先要對租、稅、費進行綜合的頂層設計，只有正確處理好它們的關系，使租稅分離，才能厘清資源稅的邊界。筆者認為，資源綜合租、稅、費改革包括三個層面：第一，整合、歸并各種收入形式，由中央政府以自然資源所有者的身份統一征收“國有資源權利金”，對壟斷性行業和特定資源征收“國有資源特別權利金”；第二，由地方政府對特定群體提供的地方公共服務征收行政性收費和政府基金；第三，清費立稅，將礦產資源補償費納入資源稅制度框架。

（三）細分煤炭資源種類，差別征收

煤炭資源等級的多樣性決定了細分煤炭資源稅稅目稅率、差別化征收的必要性，也彰顯了資源稅調節級差收入的根本宗旨。目前，我國煤炭資源稅按地區制定統一稅負，如內蒙古3.2元/噸，而且沒有規定各地區煤炭進一步劃分的標準，各省的煤炭分類標準差異較大。內蒙古按照下游產業用途和煤炭品質分為褐煤、焦煤、精煤、無煙煤等，而新疆、山西等省份也有自己的分類標準。中央政府應制定統一規則、適當拉開不同品位煤炭的資源稅負，使高品質煤炭品種應承擔高稅率，反之低品質煤炭品種稅負也低，突出體現優礦高稅劣礦低稅的基本原則。例如，褐煤因其發熱量低，沒有黏結性，價值比精煤和無煙煤低，所以規定其資源稅稅負也要比精煤和無煙煤低得多。在中央政府統一規定的原煤稅目級次以及相應稅率幅度內，放權給各省、自治區根據煤種、煤質制定本省的煤炭資源稅稅目稅率表。各省、自治區根據開采地區的實際情況將煤炭品質和開采難度分為由低到高的檔次，實行差異化征收，體現量能負擔原則。

（四）將煤炭資源稅由從量計征改為從價計征

煤炭資源稅改革的關鍵在于設定適當的計征方式及稅率，根據煤炭作為一種不可再生資源的稀缺程度以及級差收入情況而定。資源稅的計征方法主要有兩種：從量稅和從價稅，從量計征的煤炭資源稅，對煤炭價格的變動缺乏直接影響，削弱價格作為市場資源配置的信號作用；同時，在煤炭價格大幅度波動的情況下，從量征稅割裂了價格與稅收之間的聯系，使得稅收收入不隨價格波動而變化。相比之下，從價稅伴隨價格波動的特性，能夠使價格更加靈敏地反映市場供需信號；同時稅額隨價格波動而變化，保證了稅收收入隨能源價格上漲而增加。另外，考慮到內蒙古煤炭企業大部分是煤電、煤電冶、煤電一體化的，從價形式的煤炭資源稅能夠更加靈活地促進能源產業鏈效率的改善。從價計征之后，對于煤炭原礦的價格折算系數和綜合回收率的設定均應由省級政府確定，以每月公布的原礦和精煤等煤炭制品的市場銷售價格為依據折算。

除了從價計征，對于煤炭資源稅的稅率設定應當謹慎。應充分考慮對調節級差收入、能源價格、煤炭企業成本以及宏觀經濟影響等因素。過高的稅率會推高整體能源成本，在稅負轉嫁的情況下，由消費者和生產者共同負擔；過低的稅率起不到調節煤炭資源級差收入的目的，也不利于產業結構的調整。本文認為，將煤炭資源稅率設定在5%～12%的范圍內比較安全。可比照油氣資源稅稅率，改革初期將煤炭資源稅稅率設為5%，以后逐年提高。2005年以來，我國煤炭占一次能源消費的比重達到70%，提供了38%的電力燃料，在今后相當長一段時間內，以煤為主的能源格局無法改變，煤炭成為中國能源安全的基本保障，同此，煤炭資源稅的稅率設置值得我們深入調查、仔細研究。

責任編輯：楊再梅