煤炭資源稅改革的經濟影響 和政策建議

王娟+++劉志成

稅收是國家籌措財政資金，調節經濟運行的重要手段。資源稅是我國的重要稅種，對于調節資源級差收入，促進資源合理開發和高效利用有重要意義。近年來，隨著我國經濟總量持續快速增長，資源環境約束日益強化，產業結構發生了重要變化，原有的稅收體系也需要不斷適應新的形勢。完善稅收制度，實現資源優化配置和社會公平是新時期財稅體制改革的重要任務，而煤炭資源稅改革是當前稅制改革的重要內容。煤炭是我國的主體能源，在能源消費結構中占比約三分之二。因此，煤炭資源稅改革既重要又緊迫，國務院批轉的《關于2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》明確將“堅持正稅清費，推進煤炭資源稅改革”作為本年度改革的重點任務之一。

稅收政策的制訂與改革對于經濟運行有重要影響。煤炭資源稅的改革牽涉方方面面的利益，改革的成敗不僅關乎煤炭行業的健康發展，而且對于社會總體物價水平、財政收入、節能減排都會產生重要影響，因此，實施煤炭資源稅改革必須理性分析、科學設計、穩步推進。當前，我國正面臨著經濟增長速度趨緩，經濟結構調整壓力增大的雙重挑戰，要充分發揮煤炭資源稅改革的積極作用，盡量減少其負面影響，必須對煤炭資源稅的歷史沿革和改革的經濟影響有全面認識。

煤炭資源稅征收的歷史、現狀和改革方向

我國煤炭資源稅的征收始于1984年《資源稅條例（草案）》的頒布實施，此后國務院于1993年頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，并在2011年進行了修訂。期間，煤炭資源稅進行了若干次調整，并就稅制的部分內容進行了一系列改革。從煤炭資源稅的計征方式和稅率來看，1984年起實施的是基于煤炭企業銷售利潤率的累進稅制，即銷售利潤率小于12%的部分，不繳納資源稅；對利潤率超過12%的部分征稅，其中，12%-20%的部分，銷售利潤率每增加1%，稅率增加0.5%累進計算；20%-25%的部分，銷售利潤率每增加1%，稅率增加0.6%累進計算；大于25%的部分，銷售利潤率每增加1%，稅率增加0.7%累進計算。從1993年開始實施從量計征的方式，即按照0.3-5元/噸的標準計征煤炭資源稅。2004-2007年間，政府分多次將部分省區煤炭資源稅的征收標準上調至2.5-4元/噸，將焦煤征收標準提高至8元/噸。

目前執行的煤炭資源稅制源于2011年公布的《資源稅暫行條例》，具體的稅率為焦煤8-20元/噸，其它煤炭0.3-5元/噸，平均稅率不足煤炭銷售價格的1%。從目前煤炭行業稅費的征收情況來看，煤炭資源稅表現出三個特征：一是總體而言稅率不高，二是不同省份的稅率并不一致，三是資源稅在煤炭行業總稅負中所占比重不高，為地方財政所作貢獻較小。

2010年以來，政府加大了資源稅從價計征的改革推進力度，在新疆等省區開展了原油和天然氣資源稅從價計征試點工作，而煤炭資源稅從價計征的改革工作預計將在2014年邁出實質性步伐。從目前不同機構提出的改革方案來看，煤炭資源稅改革的重點主要在三個方面：一是計征方式將從從量計征改為從價計征；二是稅率預計會設定在2%-10%的區間內（王秀強，2013），與現行稅率相比有大幅提高；三是稅制改革將會與煤炭開采和銷售中的相關收費基金清理同步進行。

煤炭資源稅改革的經濟影響分析

煤炭資源稅改革對宏觀經濟和煤炭行業都會產生深遠影響，在分析其影響之前需要對當前宏觀經濟和煤炭行業生產經營的現狀有所認識。從宏觀經濟形勢看，我國經濟增速趨緩，但正逐步走出低谷，消費者價格指數走勢相對平穩，生產者價格指數持續負增長，如何通過全面深化改革激發經濟增長的內生動力是當前面臨的重要任務。從煤炭行業的發展來看，煤炭產品價格持續低迷，煤炭企業利潤空間受到擠壓，虧損面有所擴大，行業總體效益較為嚴峻。

推進煤炭資源稅改革需要抓住煤炭市場價格走低的時間窗口，又不對煤炭企業的經營造成重大沖擊，因此，必須正確認識改革的經濟影響，通盤考慮，權衡利弊，揚長避短，穩步推進煤炭資源稅改革。綜合看來，煤炭資源稅改革的經濟影響主要體現在以下幾個方面。

一是對宏觀經濟和增長的影響。煤炭在我國能源消費中所占比重很高，對宏觀經濟的影響也很大。中國煤炭工業協會統計數據顯示，2013年全國煤炭產量完成37億噸，煤炭消費量36.1億噸，煤炭消費占能源消費總量的70%左右。因此，煤炭資源稅率的提高會提升整個社會的煤炭使用成本，乃至總體的能源使用成本，對下游企業和最終消費者產生沖擊，進而對經濟增長和經濟波動產生影響。

從短期看，改革會對經濟增長帶來一定的負面影響。具體而言，稅率提升會從兩個方面影響經濟增長:一是稅率上升會提高煤炭企業的經營成本，增大其經營壓力，降低其營業利潤，從而對煤炭行業本身產生影響;二是稅率上升會提高煤炭產品價格，提高下游企業的煤炭使用成本，壓縮其利潤空間。上述兩種影響的大小取決于煤炭企業的稅負轉嫁能力，當煤炭企業稅負轉嫁能力強時，改革對煤炭行業本身的影響更大；當煤炭企業稅負轉嫁能力弱時，則對下游煤炭消費行業的影響更大。但總體而言，稅率提升會影響經濟增長。

從長期看，改革可以更好地發揮煤炭資源稅的“自動穩定器”功能。在從量計征的情況下，無論經濟處于繁榮還是蕭條階段，無論煤炭價格高位運行還是持續低迷，一噸煤炭的征稅額都是固定的，煤炭資源稅難以起到穩定經濟的作用。但在從價計征的情況下，當經濟繁榮，煤炭價格高漲時，一噸煤炭的征稅額隨之上升，會進一步推高價格或抬升成本，抑制需求和生產；當經濟蕭條，煤炭價格低迷時，一噸煤炭的征稅額隨之下降，從而降低價格和成本，刺激需求和生產。這樣煤炭資源稅就能很好地發揮逆周期的調節作用，發揮“自動穩定器”功能。

二是對物價水平的影響。煤炭作為重要的資源性產品，對PPI影響較大。2012年、2013年和2014年前4個月，我國PPI平均跌幅分別達到1.8%、1.9%和2.0%，相應時期煤炭開采和洗選業PPI平均跌幅分別為2.9%、11.3%和10.9%，成為推動PPI持續下跌的重要因素。隨著煤炭資源稅改革的推進，稅率的提升必然在一定程度上推高煤炭產品價格，并成為推動PPI上漲的力量。除了對PPI的直接推動作用外，煤炭價格上漲還可能通過提高部分制造業企業的成本，進而推高相應行業的PPI。比如，焦炭在煉鋼成本中所占的比重達到百分之十幾，焦煤價格的上漲可能抬升鋼鐵行業的成本，推動鋼鐵價格上漲；同時，近幾年發電用煤占煤炭消費總量的50%左右，電煤價格的上漲可能抬升火電企業的發電成本，進而通過煤電聯動機制推動電價上漲；此外，煤炭價格的上升還會抬升有色金屬冶煉、化工和水泥等行業的成本，并影響其產品價格。除了影響PPI之外，煤炭資源稅改革還會通過間接的方式對CPI產生影響，包括推動進入CPI商品籃子的替代能源價格上漲，推高CPI商品籃子中以煤炭為原料的商品價格上漲等。

三是對財政收入的影響。煤炭資源稅改革會從兩個方面對財政收入產生影響。一方面，改革會對財政收入水平產生影響。由于改革會推動煤炭資源稅稅率上升，盡管煤炭消費在能源消費總量中的比重呈下降趨勢，但煤炭消費總量目前并未達到峰值，未來幾年仍將繼續增長；同時，在煤炭價格已經持續下跌的情況下，煤價繼續下跌的空間已經不大。因此，在我國目前的煤炭生產和消費形勢下，即便改革可能會導致煤炭企業利潤下降，企業所得稅減少，但煤炭行業的總體稅負會有所上升。另一方面，改革會對煤炭行業財政收入在中央和地方間的分配產生影響。由于我國目前實行的是中央與地方“分灶吃飯”的分稅制，煤炭資源稅屬于地方稅種，企業所得稅由地方和中央四六分成，增值稅則由地方和中央按照25%和75%的比例分成。而改革會在一定程度上改變煤炭行業上繳稅收的結構，其中，資源稅上繳的額度會大幅上升，同時企業利潤空間會受到擠壓，在市場總體供求形勢不變的情況下，企業所得稅必定有所下降。因此，煤炭資源稅改革能在一定程度上改變煤炭行業帶來的稅收收入在中央和地方之間的分配比例，提高地方政府的財政收入。如果考慮到神華等大型央企所得稅完全上繳中央的情況，改革對提高改善地方財政的影響可能會更大。

四是對化解煤炭行業產能過剩和利潤下滑的影響。近年來，隨著中國經濟增速趨緩和固定資產投資減速，煤炭行業正承受著產能過剩和利潤下滑之苦。2009-2012年，原煤開采新增生產能力分別達到3.2億噸、3.87億噸、4.13億噸和3.99億噸，焦炭新增生產能力分別達到6327.48萬噸、7729.41萬噸、7078.11萬噸和6125.05萬噸，而同一時期原煤產量的增長量分別只有1.85億噸、2.63億噸、2.85億噸和1.3億噸，整個煤炭行業的產能利用率出現持續下降。較低的產能利用率導致煤炭嚴重供過于求，價格持續低迷。以2013年為例，煤炭開采和洗選業PPI月度同比數據平均跌幅達到11.3%，行業規模以上企業利潤下降44.1%。煤炭資源稅改革勢必對當前煤炭行業的經營產生一定的沖擊（辛洪波，2013），在企業稅收負擔加重，煤炭消費方承擔的價格上升的情況下，煤炭消費可能進一步受到壓制，短期內煤炭行業產能過剩的狀況可能會有所加重，同時煤炭企業的利潤水平可能會進一步下降。因此，有必要對這些可能的影響做出相應預案，將這些不利影響控制在一定的范圍之內。

五是對節能減排的影響。煤炭行業的發展對我國的節能減排工作影響巨大。一方面，煤炭在我國能源消費總量中所占比重非常高，煤炭價格的波動和利用方式的變化對能源利用效率提升和能源結構調整影響很大；另一方面，煤炭是我國最重要的化石能源，煤炭開采過程中排放的甲烷和煤炭消費過程中產生的二氧化碳都是重要的溫室氣體來源。因此，煤炭資源稅改革勢必對節能減排工作產生重大影響。從資源配置的角度來看，煤炭消費具有一定的負外部性，通過煤炭資源稅改革可以更好地把外部性內部化（林伯強等，2012），使煤炭的使用成本更接近煤炭的社會成本。從節能減排的具體工作來看，資源稅率的提升會提高煤炭價格，既能刺激消費者在資源節約方面的努力，提高資源利用效率，又會增加替代性能源，尤其是可再生能源的消費，優化能源結構。煤炭利用效率的提升、使用比例的下降和可再生能源的使用對于減少煤炭開采和煤炭消費帶來的溫室氣體排放也有重要意義。

需要指出的是，上述分析是對煤炭資源稅率上升所產生影響的定性分析，其影響的大小取決于兩個因素：一是稅率上升的程度，當前煤炭資源稅總體稅率不足1%，如果稅率提升到3%或5%，將會對煤炭企業產生較大影響，對宏觀經濟的影響也較大，稅率越高，其影響會越顯著；二是與資源稅改革同時進行的收費和基金清理情況，當前煤炭相關的收費和基金在煤炭企業的成本中占據了相當比重，相關費用的清理會在相當程度上抵銷煤炭資源稅上升帶來的影響。

完善煤炭資源稅制的政策建議

一是利用當前有利的時間窗口加快推進煤炭資源稅改革。當前是推動煤炭資源稅改革的有利時機，原因有三：其一，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在全國范圍內形成了較為有利的輿論和改革大環境，改革的阻力減小；其二，經過多年的調查研究，政府部門對資源稅改革的有利和不利影響認識更為深刻，具體的方案設計有更好的基礎，相關部門也通過石油和天然氣資源稅改革試點工作積累了一定的經驗，推進煤炭資源稅改革的條件更為成熟；其三，當前通貨膨脹水平不高，煤炭價格更是經歷了較長時間的下跌，推進煤炭資源稅改革不會對整個宏觀經濟造成大的沖擊。因此，建議有關部門抓住當前的有利時機加快推進煤炭資源稅改革。

二是合理確定煤炭資源稅的稅率。設定合理的稅率對于煤炭資源稅改革的成功實施至關重要。如果設置的稅率過高，可能會給煤炭企業帶來難以承受的稅收負擔，進一步惡化煤炭行業本不樂觀的經營情況；如果設置的稅率過低，則難以達到籌措財政收入，調節煤炭企業經營的目標，無法實現改革的初衷。因此，有必要在充分考慮煤炭行業本身的經營狀況、成本對下游企業的傳導以及煤炭行業地區差異的基礎上，全面分析改革的影響，科學設定稅率。必要的情況下，可以考慮在不同的地區實施差別稅率，并在稅率設定上賦予地方政府一定的自主決策權。

三是在推進煤炭資源稅改革的同時清理針對煤炭行業的不合理收費和基金。目前，煤炭企業除了繳納資源稅、企業所得稅、增值稅和城建稅等稅種之外，還需要負擔名目繁多的各類收費和基金，包括教育費附加、河道工程維護費、礦產資源補償費、水資源費、礦區管理費、企業管理費、排污費、水土流失治理費、水土流失補償費、土地復墾費、煤炭價格稽查管理費、衛生監督費、社會公益事業費、道路建設費等多種收費項目，價格調控基金、可持續發展基金、林業建設基金、煤礦轉產發展基金、環境治理基金等多個基金，以及礦山恢復治理保證金、礦區生態環境恢復和地質災害補償金等其它規費（顏良云，2014）。盡管近幾年部分地區取消了對企業的部分收費，但煤炭企業的各種上繳名目仍不下二十種。如果在不削減其它收費或基金項目的情況下，只是提高資源稅稅率必然會加重企業負擔，一方面可能出現重復征稅的問題，另一方面可能使整個行業陷入困境，不利于煤炭行業的長期健康發展。因此，有必要綜合權衡，在推進煤炭資源稅改革的同時清理不合理的收費和基金。

四是以煤炭資源稅改革為契機深入推進節能減排工作和煤炭總量控制。近兩年我國大氣霧霾問題凸顯，并且呈現頻率上升、持續時間變長、影響范圍擴大的趨勢，給國內的節能減排工作帶來了更大的壓力，也在一定程度上成為了煤炭總量控制的動力。煤炭資源稅改革可以成為推進節能減排和煤炭總量控制的有力工具。一方面，從價計征的方式可以更充分地發揮價格杠桿的調節作用，在需求旺盛價格上行時增加單位煤炭生產和消費的稅負，抑制煤炭消費的擴張；另一方面，稅率的提升可以籌措到更多的財政資金，在使用財政手段鼓勵節能減排時能有更大的政策空間。

五是制訂相應的預案避免煤炭主產區的經濟出現大幅波動。煤炭資源稅改革對宏觀經濟會產生重要影響，而對煤炭主產區的影響尤甚。改革對經濟增長的影響也存在區域上的不均衡，稅負轉嫁能力的強弱也決定了煤炭產出省份還是煤炭消費省份受影響更大。具體而言，當煤炭企業稅負轉嫁能力弱時，內蒙古、山西等煤炭產出大省受影響較大；當煤炭企業稅負轉嫁能力強時，一些煤炭消費大省受影響較大。考慮到短期內產業的轉換和升級更難，煤炭主產區的經濟更容易受到影響。因此，為避免改革對煤炭主產區的經濟產生重大沖擊，相關部門務必制訂相應預案，盡量減少改革對特定地區的負面影響。比如，可以在財政、產業、信貸、土地等政策方面對煤炭主產區給予些臨時性的優惠，給予其一定的時間和空間，逐漸消化煤炭資源稅改革的不利影響。

本文得到“內蒙古能源經濟發展戰略研究”課題的資助。

責任編輯：楊再梅

四是對化解煤炭行業產能過剩和利潤下滑的影響。近年來，隨著中國經濟增速趨緩和固定資產投資減速，煤炭行業正承受著產能過剩和利潤下滑之苦。2009-2012年，原煤開采新增生產能力分別達到3.2億噸、3.87億噸、4.13億噸和3.99億噸，焦炭新增生產能力分別達到6327.48萬噸、7729.41萬噸、7078.11萬噸和6125.05萬噸，而同一時期原煤產量的增長量分別只有1.85億噸、2.63億噸、2.85億噸和1.3億噸，整個煤炭行業的產能利用率出現持續下降。較低的產能利用率導致煤炭嚴重供過于求，價格持續低迷。以2013年為例，煤炭開采和洗選業PPI月度同比數據平均跌幅達到11.3%，行業規模以上企業利潤下降44.1%。煤炭資源稅改革勢必對當前煤炭行業的經營產生一定的沖擊（辛洪波，2013），在企業稅收負擔加重，煤炭消費方承擔的價格上升的情況下，煤炭消費可能進一步受到壓制，短期內煤炭行業產能過剩的狀況可能會有所加重，同時煤炭企業的利潤水平可能會進一步下降。因此，有必要對這些可能的影響做出相應預案，將這些不利影響控制在一定的范圍之內。

五是對節能減排的影響。煤炭行業的發展對我國的節能減排工作影響巨大。一方面，煤炭在我國能源消費總量中所占比重非常高，煤炭價格的波動和利用方式的變化對能源利用效率提升和能源結構調整影響很大；另一方面，煤炭是我國最重要的化石能源，煤炭開采過程中排放的甲烷和煤炭消費過程中產生的二氧化碳都是重要的溫室氣體來源。因此，煤炭資源稅改革勢必對節能減排工作產生重大影響。從資源配置的角度來看，煤炭消費具有一定的負外部性，通過煤炭資源稅改革可以更好地把外部性內部化（林伯強等，2012），使煤炭的使用成本更接近煤炭的社會成本。從節能減排的具體工作來看，資源稅率的提升會提高煤炭價格，既能刺激消費者在資源節約方面的努力，提高資源利用效率，又會增加替代性能源，尤其是可再生能源的消費，優化能源結構。煤炭利用效率的提升、使用比例的下降和可再生能源的使用對于減少煤炭開采和煤炭消費帶來的溫室氣體排放也有重要意義。

需要指出的是，上述分析是對煤炭資源稅率上升所產生影響的定性分析，其影響的大小取決于兩個因素：一是稅率上升的程度，當前煤炭資源稅總體稅率不足1%，如果稅率提升到3%或5%，將會對煤炭企業產生較大影響，對宏觀經濟的影響也較大，稅率越高，其影響會越顯著；二是與資源稅改革同時進行的收費和基金清理情況，當前煤炭相關的收費和基金在煤炭企業的成本中占據了相當比重，相關費用的清理會在相當程度上抵銷煤炭資源稅上升帶來的影響。

完善煤炭資源稅制的政策建議

一是利用當前有利的時間窗口加快推進煤炭資源稅改革。當前是推動煤炭資源稅改革的有利時機，原因有三：其一，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在全國范圍內形成了較為有利的輿論和改革大環境，改革的阻力減小；其二，經過多年的調查研究，政府部門對資源稅改革的有利和不利影響認識更為深刻，具體的方案設計有更好的基礎，相關部門也通過石油和天然氣資源稅改革試點工作積累了一定的經驗，推進煤炭資源稅改革的條件更為成熟；其三，當前通貨膨脹水平不高，煤炭價格更是經歷了較長時間的下跌，推進煤炭資源稅改革不會對整個宏觀經濟造成大的沖擊。因此，建議有關部門抓住當前的有利時機加快推進煤炭資源稅改革。

二是合理確定煤炭資源稅的稅率。設定合理的稅率對于煤炭資源稅改革的成功實施至關重要。如果設置的稅率過高，可能會給煤炭企業帶來難以承受的稅收負擔，進一步惡化煤炭行業本不樂觀的經營情況；如果設置的稅率過低，則難以達到籌措財政收入，調節煤炭企業經營的目標，無法實現改革的初衷。因此，有必要在充分考慮煤炭行業本身的經營狀況、成本對下游企業的傳導以及煤炭行業地區差異的基礎上，全面分析改革的影響，科學設定稅率。必要的情況下，可以考慮在不同的地區實施差別稅率，并在稅率設定上賦予地方政府一定的自主決策權。

三是在推進煤炭資源稅改革的同時清理針對煤炭行業的不合理收費和基金。目前，煤炭企業除了繳納資源稅、企業所得稅、增值稅和城建稅等稅種之外，還需要負擔名目繁多的各類收費和基金，包括教育費附加、河道工程維護費、礦產資源補償費、水資源費、礦區管理費、企業管理費、排污費、水土流失治理費、水土流失補償費、土地復墾費、煤炭價格稽查管理費、衛生監督費、社會公益事業費、道路建設費等多種收費項目，價格調控基金、可持續發展基金、林業建設基金、煤礦轉產發展基金、環境治理基金等多個基金，以及礦山恢復治理保證金、礦區生態環境恢復和地質災害補償金等其它規費（顏良云，2014）。盡管近幾年部分地區取消了對企業的部分收費，但煤炭企業的各種上繳名目仍不下二十種。如果在不削減其它收費或基金項目的情況下，只是提高資源稅稅率必然會加重企業負擔，一方面可能出現重復征稅的問題，另一方面可能使整個行業陷入困境，不利于煤炭行業的長期健康發展。因此，有必要綜合權衡，在推進煤炭資源稅改革的同時清理不合理的收費和基金。

四是以煤炭資源稅改革為契機深入推進節能減排工作和煤炭總量控制。近兩年我國大氣霧霾問題凸顯，并且呈現頻率上升、持續時間變長、影響范圍擴大的趨勢，給國內的節能減排工作帶來了更大的壓力，也在一定程度上成為了煤炭總量控制的動力。煤炭資源稅改革可以成為推進節能減排和煤炭總量控制的有力工具。一方面，從價計征的方式可以更充分地發揮價格杠桿的調節作用，在需求旺盛價格上行時增加單位煤炭生產和消費的稅負，抑制煤炭消費的擴張；另一方面，稅率的提升可以籌措到更多的財政資金，在使用財政手段鼓勵節能減排時能有更大的政策空間。

五是制訂相應的預案避免煤炭主產區的經濟出現大幅波動。煤炭資源稅改革對宏觀經濟會產生重要影響，而對煤炭主產區的影響尤甚。改革對經濟增長的影響也存在區域上的不均衡，稅負轉嫁能力的強弱也決定了煤炭產出省份還是煤炭消費省份受影響更大。具體而言，當煤炭企業稅負轉嫁能力弱時，內蒙古、山西等煤炭產出大省受影響較大；當煤炭企業稅負轉嫁能力強時，一些煤炭消費大省受影響較大。考慮到短期內產業的轉換和升級更難，煤炭主產區的經濟更容易受到影響。因此，為避免改革對煤炭主產區的經濟產生重大沖擊，相關部門務必制訂相應預案，盡量減少改革對特定地區的負面影響。比如，可以在財政、產業、信貸、土地等政策方面對煤炭主產區給予些臨時性的優惠，給予其一定的時間和空間，逐漸消化煤炭資源稅改革的不利影響。

本文得到“內蒙古能源經濟發展戰略研究”課題的資助。

責任編輯：楊再梅

四是對化解煤炭行業產能過剩和利潤下滑的影響。近年來，隨著中國經濟增速趨緩和固定資產投資減速，煤炭行業正承受著產能過剩和利潤下滑之苦。2009-2012年，原煤開采新增生產能力分別達到3.2億噸、3.87億噸、4.13億噸和3.99億噸，焦炭新增生產能力分別達到6327.48萬噸、7729.41萬噸、7078.11萬噸和6125.05萬噸，而同一時期原煤產量的增長量分別只有1.85億噸、2.63億噸、2.85億噸和1.3億噸，整個煤炭行業的產能利用率出現持續下降。較低的產能利用率導致煤炭嚴重供過于求，價格持續低迷。以2013年為例，煤炭開采和洗選業PPI月度同比數據平均跌幅達到11.3%，行業規模以上企業利潤下降44.1%。煤炭資源稅改革勢必對當前煤炭行業的經營產生一定的沖擊（辛洪波，2013），在企業稅收負擔加重，煤炭消費方承擔的價格上升的情況下，煤炭消費可能進一步受到壓制，短期內煤炭行業產能過剩的狀況可能會有所加重，同時煤炭企業的利潤水平可能會進一步下降。因此，有必要對這些可能的影響做出相應預案，將這些不利影響控制在一定的范圍之內。

五是對節能減排的影響。煤炭行業的發展對我國的節能減排工作影響巨大。一方面，煤炭在我國能源消費總量中所占比重非常高，煤炭價格的波動和利用方式的變化對能源利用效率提升和能源結構調整影響很大；另一方面，煤炭是我國最重要的化石能源，煤炭開采過程中排放的甲烷和煤炭消費過程中產生的二氧化碳都是重要的溫室氣體來源。因此，煤炭資源稅改革勢必對節能減排工作產生重大影響。從資源配置的角度來看，煤炭消費具有一定的負外部性，通過煤炭資源稅改革可以更好地把外部性內部化（林伯強等，2012），使煤炭的使用成本更接近煤炭的社會成本。從節能減排的具體工作來看，資源稅率的提升會提高煤炭價格，既能刺激消費者在資源節約方面的努力，提高資源利用效率，又會增加替代性能源，尤其是可再生能源的消費，優化能源結構。煤炭利用效率的提升、使用比例的下降和可再生能源的使用對于減少煤炭開采和煤炭消費帶來的溫室氣體排放也有重要意義。

需要指出的是，上述分析是對煤炭資源稅率上升所產生影響的定性分析，其影響的大小取決于兩個因素：一是稅率上升的程度，當前煤炭資源稅總體稅率不足1%，如果稅率提升到3%或5%，將會對煤炭企業產生較大影響，對宏觀經濟的影響也較大，稅率越高，其影響會越顯著；二是與資源稅改革同時進行的收費和基金清理情況，當前煤炭相關的收費和基金在煤炭企業的成本中占據了相當比重，相關費用的清理會在相當程度上抵銷煤炭資源稅上升帶來的影響。

完善煤炭資源稅制的政策建議

一是利用當前有利的時間窗口加快推進煤炭資源稅改革。當前是推動煤炭資源稅改革的有利時機，原因有三：其一，十八屆三中全會通過了《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，在全國范圍內形成了較為有利的輿論和改革大環境，改革的阻力減小；其二，經過多年的調查研究，政府部門對資源稅改革的有利和不利影響認識更為深刻，具體的方案設計有更好的基礎，相關部門也通過石油和天然氣資源稅改革試點工作積累了一定的經驗，推進煤炭資源稅改革的條件更為成熟；其三，當前通貨膨脹水平不高，煤炭價格更是經歷了較長時間的下跌，推進煤炭資源稅改革不會對整個宏觀經濟造成大的沖擊。因此，建議有關部門抓住當前的有利時機加快推進煤炭資源稅改革。

二是合理確定煤炭資源稅的稅率。設定合理的稅率對于煤炭資源稅改革的成功實施至關重要。如果設置的稅率過高，可能會給煤炭企業帶來難以承受的稅收負擔，進一步惡化煤炭行業本不樂觀的經營情況；如果設置的稅率過低，則難以達到籌措財政收入，調節煤炭企業經營的目標，無法實現改革的初衷。因此，有必要在充分考慮煤炭行業本身的經營狀況、成本對下游企業的傳導以及煤炭行業地區差異的基礎上，全面分析改革的影響，科學設定稅率。必要的情況下，可以考慮在不同的地區實施差別稅率，并在稅率設定上賦予地方政府一定的自主決策權。

三是在推進煤炭資源稅改革的同時清理針對煤炭行業的不合理收費和基金。目前，煤炭企業除了繳納資源稅、企業所得稅、增值稅和城建稅等稅種之外，還需要負擔名目繁多的各類收費和基金，包括教育費附加、河道工程維護費、礦產資源補償費、水資源費、礦區管理費、企業管理費、排污費、水土流失治理費、水土流失補償費、土地復墾費、煤炭價格稽查管理費、衛生監督費、社會公益事業費、道路建設費等多種收費項目，價格調控基金、可持續發展基金、林業建設基金、煤礦轉產發展基金、環境治理基金等多個基金，以及礦山恢復治理保證金、礦區生態環境恢復和地質災害補償金等其它規費（顏良云，2014）。盡管近幾年部分地區取消了對企業的部分收費，但煤炭企業的各種上繳名目仍不下二十種。如果在不削減其它收費或基金項目的情況下，只是提高資源稅稅率必然會加重企業負擔，一方面可能出現重復征稅的問題，另一方面可能使整個行業陷入困境，不利于煤炭行業的長期健康發展。因此，有必要綜合權衡，在推進煤炭資源稅改革的同時清理不合理的收費和基金。

四是以煤炭資源稅改革為契機深入推進節能減排工作和煤炭總量控制。近兩年我國大氣霧霾問題凸顯，并且呈現頻率上升、持續時間變長、影響范圍擴大的趨勢，給國內的節能減排工作帶來了更大的壓力，也在一定程度上成為了煤炭總量控制的動力。煤炭資源稅改革可以成為推進節能減排和煤炭總量控制的有力工具。一方面，從價計征的方式可以更充分地發揮價格杠桿的調節作用，在需求旺盛價格上行時增加單位煤炭生產和消費的稅負，抑制煤炭消費的擴張；另一方面，稅率的提升可以籌措到更多的財政資金，在使用財政手段鼓勵節能減排時能有更大的政策空間。

五是制訂相應的預案避免煤炭主產區的經濟出現大幅波動。煤炭資源稅改革對宏觀經濟會產生重要影響，而對煤炭主產區的影響尤甚。改革對經濟增長的影響也存在區域上的不均衡，稅負轉嫁能力的強弱也決定了煤炭產出省份還是煤炭消費省份受影響更大。具體而言，當煤炭企業稅負轉嫁能力弱時，內蒙古、山西等煤炭產出大省受影響較大；當煤炭企業稅負轉嫁能力強時，一些煤炭消費大省受影響較大。考慮到短期內產業的轉換和升級更難，煤炭主產區的經濟更容易受到影響。因此，為避免改革對煤炭主產區的經濟產生重大沖擊，相關部門務必制訂相應預案，盡量減少改革對特定地區的負面影響。比如，可以在財政、產業、信貸、土地等政策方面對煤炭主產區給予些臨時性的優惠，給予其一定的時間和空間，逐漸消化煤炭資源稅改革的不利影響。

本文得到“內蒙古能源經濟發展戰略研究”課題的資助。

責任編輯：楊再梅