從當(dāng)前“村民自治”看政治改革

趙樹凱

最近幾年，不論是學(xué)術(shù)研究，還是工作實(shí)務(wù)，村民自治都“碰上了天花板”。之所以如此，是因?yàn)楦邔釉忻鞔_表示，公眾也有強(qiáng)烈希冀，原都看好村民自治經(jīng)過一段時間的探索推進(jìn)，將在政策上法律上有重大突破，甚至實(shí)現(xiàn)從村莊直接選舉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)直接選舉、更高層次直接選舉，可所謂的突破和提升迄今也沒有動靜。

不僅如此，村民自治推進(jìn)初期遇到的體制羈絆到現(xiàn)在仍未解決。如村委會與黨支部的關(guān)系，即通常所說的“兩委關(guān)系”，依然未理順；村民自治組織與基層政府的關(guān)系，即通常所說的“鄉(xiāng)村關(guān)系”，也沒有廓清。從體制安排和政策規(guī)定來看，這些問題不僅仍然沒有得到突破性解決，在一些方面甚至還有所后退。

迄今為止的村級選舉，對于中國農(nóng)村治理的影響是顯著而深刻的

但事情還有另外一面，在制度體系、法律框架并無突破性變革的情況下，我們卻看到了農(nóng)民本身的進(jìn)步，即農(nóng)民在政治上的巨大覺醒與提升。有人說，中國的村民自治是一種“政治把戲”，搞的不是真民主，實(shí)際上是在忽悠農(nóng)民。在現(xiàn)實(shí)生活中，確實(shí)有些地方的鄉(xiāng)村選舉被政府操控，甚至玩的是假動作。但是，問題并不這樣簡單。從實(shí)際效果看，“忽悠”農(nóng)民的過程，對于農(nóng)民來說，實(shí)質(zhì)上是一個民主啟蒙和政治動員的過程。正是在這個“忽悠”過程中，農(nóng)民的政治權(quán)利意識、政治參與能力獲得了顯著提升。更重要的是，在市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，農(nóng)民為了維護(hù)權(quán)利和表達(dá)利益，越來越多地、自覺或者不自覺地開始拿起“民主”作為武器。舉例來說，在很多地方，農(nóng)民因?yàn)檎鞯貑栴}上訪，初期訴求是經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)戎苯永鎲栴}，隨著直接利益問題得不到解決，他們對鄉(xiāng)村干部的信任開始發(fā)生動搖，進(jìn)而提出罷免、撤換鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)人，直至啟動投票罷免程序。此類事情在農(nóng)村經(jīng)常發(fā)生，而且越來越越多，充分展示了公民能力的提升。

因此，我們還是需要看到，迄今為止的村級選舉，對于中國農(nóng)村治理的影響是顯著而深刻的。不僅反映在鄉(xiāng)村治理和基層政治層面，而且反映在整個中國政治發(fā)展進(jìn)程中。其核心內(nèi)容，是已經(jīng)或者正在繼續(xù)塑造公民化的農(nóng)民，為現(xiàn)代民主政治提供了最廣泛的社會基礎(chǔ)。此前從來沒有正式接觸過選舉的農(nóng)民，通過這個過程開始適應(yīng)、掌握甚至創(chuàng)制選舉的規(guī)則與程序——比如“海選”就是由村民創(chuàng)造，還有其他若干選舉技術(shù)的創(chuàng)新。不僅如此，這個過程中農(nóng)民新的權(quán)力理念開始養(yǎng)成，即公共權(quán)力應(yīng)該來自民眾的選舉授權(quán)，否則，這樣的公共權(quán)力就缺乏合法性和正當(dāng)性。可以說，二十年多來有限的村莊選舉正在農(nóng)民中間催生新的政治心理、政治認(rèn)同和行為。這是一種全新的、與民主政治相適應(yīng)的政治文化。如同一百多年前農(nóng)民拋棄假稱天命所授的皇帝一樣，現(xiàn)在的農(nóng)民進(jìn)而質(zhì)疑那些不經(jīng)自己選舉認(rèn)可的公權(quán)力。這種變化雖然是緩慢的，但是對于傳統(tǒng)政治文化的動搖瓦解是基礎(chǔ)性的。這是政治發(fā)展的社會基礎(chǔ)。因此，我們沒有理由為未來的政治改革感到悲觀。

村莊自身的黨政體制變革，無法單兵突破

當(dāng)然，從社會長期發(fā)展的角度肯定這些年村莊選舉的歷史成就，并為這些成就感到鼓舞，并不能因此而低估現(xiàn)實(shí)的局限和面對的問題。

其一，迄今為止的村民自治制度設(shè)計(jì)是有問題的，一個“村委會組織法”遠(yuǎn)遠(yuǎn)無法支撐起人們所希冀的“村民自治”。村民自治需要基本層面的制度機(jī)構(gòu)作為依托，需要一個“村民自治法”去理清一些基本問題。有此法律基礎(chǔ)，才可以談得上村民自治。不僅如此，即便有了真正意義的村民自治，也不能將村民自治等同于基層自治。歷史上、國際上，沒有一個基層自治是僅僅在村級層面就實(shí)現(xiàn)了的。基層自治適合建立在哪一級，這個問題需要在實(shí)踐中探索。

其二，僅從目前的“村委會組織法”來看，也存在很多缺陷和問題。基本的挑戰(zhàn)是，如何界定村民和村莊。現(xiàn)在，村莊正在開放，村莊的邊界變得模糊，一些地方村莊作為生活共同體幾近解體，村民更難界定，而村莊選舉的基礎(chǔ)條件即是村民的界定。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)籌措施有效推進(jìn)，城鄉(xiāng)邊界也在模糊，“居委會組織法”和“村委會組織法”都難以適用。

總體來說，當(dāng)前村民自治的進(jìn)程正在遭遇挑戰(zhàn)，村民自治的原有體制約束沒有突破。如果宏觀層面的體制結(jié)構(gòu)沒有質(zhì)的變化，村莊自身的黨政體制變革無法單兵突破。

自治的提升一定是個大趨勢

現(xiàn)在，中國還沒有真正意義上的村民自治。但是，這并不意味著現(xiàn)在的中國農(nóng)民搞不了村民自治。自治的提升一定是個大趨勢。因?yàn)槊癖娫谝蟾嗟拿裰鲄⑴c，更多的自由權(quán)力，要求更多地制約監(jiān)督政府，更多地參與公共事務(wù)的管理。如果用這個目標(biāo)和趨勢來觀察衡量當(dāng)下中國的諸多現(xiàn)實(shí)問題，改革的道路應(yīng)該怎樣走下去，其實(shí)答案是明確的。

雖然鄉(xiāng)村民主是中國政治改革的基礎(chǔ)性工程，但是，在中國政治發(fā)展的宏大歷史背景之下，不論村莊選舉，還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉，都難以成為政治改革的獨(dú)立篇章。從政治制度架構(gòu)的視角看，不僅村莊選舉沒有那么重要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉也沒有那么重要。村莊選舉本身還不屬于國家政治，或者說，還只能是國家民主體制的社會基礎(chǔ)；村莊民主無論發(fā)展得多么令人滿意，都必須遞進(jìn)到國家制度層面，何況現(xiàn)在村莊民主的發(fā)展還不能令人滿意。現(xiàn)階段鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉并沒有實(shí)質(zhì)上的制度突破，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)人的直接選舉雖然十多年前在個別地方有所萌生，但是很快就在巨大的體制壓力下歸于沉寂。問題還在于，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府既定關(guān)系框架下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長較鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記而言的政治弱勢，比起村委會主任對于村黨支部書記的政治弱勢，更加深刻和根深蒂固。

不僅如此，在當(dāng)前縣鄉(xiāng)政府權(quán)力格局下，即便是鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的直接選舉，對于重新塑造中國的地方政治也已經(jīng)意義微弱。因此，從政治體制架構(gòu)建設(shè)的角度看，中國的基層自治和地方選舉，具有根本意義的層面在于縣（市）。縣（市）的直接選舉和自治將構(gòu)成中國政治發(fā)展的關(guān)鍵性環(huán)節(jié)。在此之前，鄉(xiāng)村民主主要是為這種嶄新局面的到來積累社會能量和培育文化土壤。

（作者為國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員）

責(zé)編/張瀟爽 美編/于珊endprint