日本如何扭轉公務員貪腐之風

[日]+有馬孝典

在戰后國家復興和經濟高速增長的時代，日本國家公務員一度廣受國內外贊譽。然而，到了上世紀80年代后期至90年代，情況卻江河日下。究其原因，可謂牽涉政府高官等國家公務員的丑聞層出不窮，以致國民對國家公務員的強烈不信任感逐漸蔓延。這一非常事態的顯現，不可避免地動搖了日本國家公務員制度的正統性。針對這一問題，日本實施了多項改革措施。在此過程中，國會發揮了至關重要的作用。國會依托在選舉中所獲得的國民明確且強烈的支持，制定出了具體規范“官”與“民”接觸方式的法律，即《國家公務員倫理法》，據此大幅限制國家公務員的行為。經過一系列的改革，日本社會曾幾何時流行的“接待文化”逐漸銷聲匿跡。

20世紀80年代后期至90年代日本腐敗丑聞頻發

媒體報道的日本國家公務員的道德問題始于1979年的“公款天國事件”，該事件充分暴露了政府部門公款管理的紊亂。80年代后期至90年代期間，隨著包括高官在內的國家公務員的丑聞接二連三地被曝光，官僚們受到來自社會前所未有的嚴厲指責。1998年度的《公務員白皮書》在分析這一時期國家公務員腐敗丑聞頻發的原因時稱，“跡象表明，在泡沫經濟時期，不僅道德觀念淡薄，而且公務員意識以及當下公務員制度及其運行已經不能夠充分適應時代發展”。當時的日本正面臨著高速增長期結束、泡沫經濟顯現等未曾經歷的新情況，白皮書反映出這樣一種認識，即國家公務員尚未從精神上、國家尚未從制度上作好應對新形勢的準備。

縱觀這一時期的腐敗丑聞，均具有以下三個特征：一是不僅限于一般的公務員，而且還涉及到了各中央政府機關的高級官員；二是類似的腐敗丑聞屢屢不絕；三是有關部門在腐敗丑聞發生后的應對和對國民的解釋不夠充分。這些都加大了國民對國家公務員道德和自凈能力的疑問。此外，泡沫經濟破滅后民企大幅裁員，而毫發無損的國家公務員卻不斷曝出腐敗丑聞，在這一背景下，公務員腐敗問題受到高度關注是必然的。

面對不斷出現的腐敗丑聞，政府方面最初的應對可謂是比較穩妥的。1996年11月，社會福利法人“彩福祉集團”收受賄賂事件東窗事發，當時厚生省事務副部長被逮捕。①此事直接導致了新的國家公務員職業道德規范制定時機的成熟。不過，當時的首相表示不會用法律來規范個人的職業道德，并指示中央部門分別采取措施加以應對。據此，同年12月19日召開的事務副部長會議完成了對《旨在恢復對行政及公務員以信任之新機制》的匯總，該文件要求各中央機關分別制定職業道德規章，各機關亦隨之單獨完成了各自的規章。然而，在此之后，腐敗丑聞仍時有發生。1998年，大藏省4名官員涉嫌受賄被接連逮捕，另有32名官員受到行政處分。同期，防衛廳2名前高官被追究瀆職罪和受賄罪，社會保險廳則被揭露出存在嚴重的違規行為。隨著這些新的丑聞被逐漸曝光，人們認識到依靠國家公務員道德良知和潔身自好的辦法并不能有效杜絕腐敗。1998年3月，《朝日新聞》實施的輿論調查結果顯示，受訪者中“不信任官僚”的占71%、“贊成制定公務員倫理法”的占到了68%。在這種情況下，政府也逐漸認識到，各政府部門分別制定倫理規章已經沒有足夠效果，還是有必要通過制定法律來應對。

《國家公務員倫理法》的制定

鑒于此種情況，日本政府于1998年2月成立了由內閣官房副長官擔任委員長、各中央行政機關事務副部長級官員出任委員的“公務員倫理問題討論委員會”，從而為國家公務員職業道德的法制化奠定了基礎。各政黨也隨之采取了同樣的舉措。在1998年6月召開的第142次例行國會上，執政三黨（自民黨、社民黨、新黨先驅）提出《國家公務員倫理法案》，而在野四黨（民友聯、和平·改革、自由黨、日本共產黨）也提出了《國家公務員遵守倫理相關法律案》，但這些方案始終停留在審議階段，并未付諸制定。1999年伊始，國民要求盡早制定倫理法的呼聲一浪高過一浪。面對這一形勢，在自民和自由兩黨聯合執政下，同年8月5日舉行的眾議員內閣委員會全會一致通過了依據前一年《國家公務員倫理法案》而新起草的同名法案。次日，該法案獲得眾議院全體會議的一致通過。8月9日，該法案在參議院總務委員會及參議院全體會議上以全票通過，并在其后的13日得以頒布。能夠取得眾參兩院全會的一致通過，充分說明該法案的分量之重。

《倫理法》規定于2000年4月1日開始實施。具體內容主要分為“行為準則”和“匯報制度”兩部分。“行為準則”規定了國家公務員所須遵循的職業準則，如禁止不正當的差別性待人接物、禁止以職務或地位之便謀取私利、禁止引起國民懷疑或不信任的行為等。在此基礎上，《倫理規章》（為確保國家公務員遵守職業道德所需的具體事項而制定）還特別針對可能導致公務員違法亂紀的具體行為，作了嚴格而詳細的規定。如禁止國家公務員從與本職有著利害關系的人那里接受金錢或物品饋贈及招待，包括對金錢、物品、房地產等贈與的接受，對金錢借貸的接受，對物品、房地產等無償借用的接受，對無償服務的接受，對內部股票轉讓的接受，對酒食等招待的接受，甚至包括禁止一起旅行、打高爾夫球、 玩游戲（玩麻將牌等）。更為“苛刻”的，甚至將打高爾夫球或玩游戲時的“費用均攤”也列入了禁止范圍。對此，曾有人指責規定過于苛刻。但鑒于當時腐敗丑聞屢禁不止而導致的對公務員信任度一落千丈的現狀，政府認為國家公務員不應做出可能導致普通人對其職務公正性產生質疑的一切行為。這一點，也反映出日本政府當時強烈的危機感。

2008年，曾發生過17個省廳共1402名國家公務員因加班后公費乘坐深夜出租車，并接受司機所提供的啤酒及小吃而受到處分的事件。這充分證明了《倫理法》和《倫理規章》對于國家公務員行為要求之具體、規定之嚴格。可以說，在對禁止行為的判斷上，幾乎沒有個人隨意判斷的余地。

在“匯報制度”方面，《倫理法》規定了三種必須匯報的情況：第一是匯報接受的贈與等，即本省課長級別以上的國家公務員從民營方等他人處獲得超過5千日元的贈與、餐飲招待、演講等的報酬時，應提交“贈與等匯報書”；第二是匯報股票交易等，即本省審議官級別以上的國家公務員應提交1年中股票交易情況的“股票交易等匯報書”；第三是匯報所得等，即本省審議官級別以上的國家公務員應提交一年收入等的“所得等匯報書”。尤其值得注意的是關于“贈與等匯報書”的規定，《倫理法》規定當贈與的金額超過2萬日元時應向公眾廣泛公開。可以說，相關規定同匯報制度相結合，在國家公務員接受贈與、餐飲招待、演講報酬等時發揮了強有力的限制作用，從而使不正之風得以防患于未然。endprint

在《倫理法》制定的同一時期，日本政府也進行了其他方面的改革，例如制定信息公開法、完善國會內體制、強化會計檢查院職能等。雖然這些改革的起因不一定都與國家公務員的腐敗丑聞相關，但它們與《倫理法》相結合，在維護國家公務員的職業道德上都發揮了積極的作用。這其中，制定信息公開法尤具代表性。日本政府將信息公開制度定位為日本“民主主義發展不可或缺的課題”，是“為實現國民的信賴的公正民主的行政提供基礎的制度”。該法制定至今，獲得了日本國民的積極踐行，所請求公開信息的次數也持續增長：2010年為8萬6千次，2011年達到了9萬6千次。不僅如此，以2011年為例，在被要求公開的行政文書中，有98%均以各種形式得到了公開。

信息公開法的制定，標志著一個新時代的到來。它意味著，在國家公務員中不允許存在無法向國民解釋的行為。政府有責任在“謀求更加公正的行政運營”的同時，使“國民的有責任感的決策成為可能”。從這個意義上來說，信息公開法與《倫理法》中“匯報制度”相結合，對維護公務員的職業道德發揮了強有力的作用。

《倫理法》對日本社會的影響

從2000年正式實施至今，十多年過去了，《倫理法》和《倫理規章》中規定的一系列準則已深入日本社會，對國家公務員及與之接觸的民間人士的行為方式產生了很大的影響，這對于整個日本改變以往的“應酬文化”也起到了相當大的作用。

從邏輯上來說，杜絕公務員貪污腐化最有效的辦法是剝奪國家公務員的一切權力。然而，全面否定行政權力畢竟是不現實的，即使放寬對行政機構的限制或分散權力，也只相當于使貪污腐化的原因隨著權力的移動而轉移。此外，從實際中人們對各類行政不作為事件的反應來看，可以說人們對積極行使行政權力是有著很高期待的。為此，為了使所有國民在承認國家公務員具有一定權力和裁量權的前提下享受到普通國民應該享受的自由保障，公正的行政活動不可或缺。而為確保公正的行政活動，就需要有防止國家公務員和特定利益集團互相勾結的機制。換句話說，就是需要一個保證在行政與國民間維持適當距離的社會性及法律性的機制。

《倫理法》規定，制定該法的目的是“通過為維護國家公務員的職業道德而采取的必要措施”，“來避免國民對執行行為的公正性產生質疑及不信任，以確保國民對公務活動的信賴”（《倫理法》第一條）。而《倫理法》和《倫理規章》的意義就在于，通過將社會生活中的部分職業道德與職業紀律制定為法律，從而保證一個維護“行政與國民之間適當距離”的法律性機制。

（作者為日本駐華大使館政治參贊）endprint