中國反腐監督不力的癥結所在

吳丕

當前，人們在期望反腐敗繼續保持強勁勢頭、繼續把腐敗分子清除出干部隊伍的同時，也有很多思考。其中，有一個問題就是：為什么我們的干部隊伍中會出現那么多腐敗分子以及怎樣才能從根本上清除腐敗分子滋生的土壤？換一種說法就是，我們費那么大的力氣去打擊腐敗，為什么不來個釜底抽薪讓腐敗現象無法出現呢？

要回答這個問題，難度相當大。這里嘗試用逆向思維，通過追問來尋找腐敗產生的某種原因，并討論防止腐敗產生的辦法。十八大以來反腐敗的重大成果是中紀委派出的巡視組在各地揪出很多高官。在歡呼巡視工作取得重大成果的同時，我們也應該從多方面進行反思。

監察機關必須獨立于政府之外

各地都有紀委與監察部門，為什么不能把當地的腐敗高官拉下馬？如果說在黨委領導下的紀委與政府領導下的監察部門不能對同級黨委與政府領導予以有效監督，那么，從中央巡視組揪出的高官及其履歷看，地方紀檢監察部門對當地黨政領導之外的其他官員也不能實施有效監督。而且，有些地方的紀檢監察部門也出現腐敗分子。

針對這種現象，筆者曾設想過，是否取消地方紀檢監察部門，徹底解決長期以來備受爭議的紀檢監察部門雙重領導的問題，像中國古代一樣，在中央設立總的監察機關，獨立于政府之外。總的監察機關在封建時代是直接聽命于皇帝，在現在的中國可以直接對黨中央政治局負責。這樣的總的監察機關在對中央各部門實行監督之外，還有派出機構對全國各地分監察區進行監督。世界上效率最高的監察機關如香港廉政公署和新加坡反貪局都是這樣獨立性很強的。它們的經驗值得我們借鑒。從政治監督學的角度來說，監察機關的獨立性越強，監督效果越好，我們現在的紀檢監察機構設置在一定程度上是有悖于這一原則的。

實際上中國的監督系統可能是世界上最復雜的，除了紀檢監察機關包括巡視組與派駐機構，很多檢察機關還有反貪局，政府部門有復議機關，很多機關還設有信訪局?？傮w看來，不僅機構多，人員多，更重要的是獨立性差，受牽制多，權威性不強，互相推托，龍多不治水，因而效率低下，積弊叢生。當然這許多問題，并非僅僅理順紀檢監察系統就能全部解決的。但是理順這個系統，至少可以解決一部分問題。

強化人大對“一把手”的監督

很多地方的貪官落馬之后，人民群眾鳴放鞭炮慶祝。貪官之貪，人民群眾長期看在眼里，恨在心里，但卻無可奈何。這種現象說明什么？說明官員的任命與罷免，人民群眾沒有發言權，沒有真正的民主權利。很多官員帶“病”提拔，帶“病”工作，這里我們不得不問：組織部門在干什么？而組織部門往往是聽命于上級領導的。但是腐敗分子被揪出后，為什么不對其上級、對相關組織部門追究責任？這樣的作法，能夠避免以后再出現類似情況嗎？肯定不能！

這里要提一下“一把手”的問題。過去多年來，如何解決對“一把手”的監督，是學術界與政界不斷討論的重大課題之一。人們想了各種辦法來解決這個問題，但時至今日仍然沒能解決。為什么？就是沒有從根本上去解決，所能提出的辦法都是過去一再使用并被事實證明無效或效果甚微的那些辦法，包括“民主決策”、“大事要集體討論”、“定期向上級領導匯報”、“召開民主生活會”、“批評與自我批評”等。但不管怎么規定，“一把手”說了算的局面都沒有打破。這才是問題的癥結所在。筆者的意見是：必須消除“一把手”現象。怎樣消除？除了以權力制約權力之外，沒有其他辦法。這是人類社會政治發展的經驗所告訴我們的。如果違背這個規律，就會出現個人專權的現象，而個人專權必然導致腐敗。對于地方政府來說，消除“一把手”現象的辦法就是重新回到憲法的規定中去。我國憲法規定是明確的，人大是最高權力機關，人大選舉任命政府官員，政府官員向人大負責。如果真正按照憲法規定來做，我們所謂的“一把手”就不可能成為各地的土皇帝，就不可能為所欲為，貪腐官員就不可能帶“病”提拔，也不可能帶“病”工作。

另一方面是要把黨的組織部門與人大制度很好地結合起來，組織部門代表黨向人大推薦官員，要經過人大的嚴格審查與批準，在任命之后，官員要始終置于人大監督之下，并可以由人大隨時撤換。政府官員由人民代表大會隨時撤換的提法，是馬克思在總結巴黎公社經驗的文章中提出來的。我們作為馬克思主義的政黨，是不應該忘記的。

加強外部監督

上面提到過，很多腐敗分子其實早就被人民群眾看穿了，知道他們的腐敗行為，對他們十分仇視，但現實制度下，卻對他們無可奈何。這就涉及到另一個問題，即社會監督。對于黨和政府而言，就是外部監督。政治監督學的原理是，僅有內部監督絕對不夠，必須有強大的外部監督才能有良好效果。中國古代封建社會的監督之所以效果不佳，導致歷代王朝均以腐敗告終，其根本原因就在于實行內部監督而且抵制外部監督。古代社會的監督系統雖然獨立于行政系統之外，卻與行政系統一樣受皇帝領導，共同聽命于皇帝，所以它實行的仍是內部監督。政治監督學說的外部監督，就是社會監督，人民監督。接受人民群眾監督，是馬克思主義一貫提倡的，也就是中國共產黨所講的：人民當家作主。

社會監督也決不是讓一盤散沙的群眾來對政府進行監督。根據人類社會政治文明發展的經驗，社會是需要組織起來的，需要有代表公民利益的社會團體與組織來對政府進行監督。其中最突出的是民間的媒體。而媒體能夠進行有效監督的前提是有言論自由的保障。在一個沒有言論自由保障的地方，政府可以自說自話，強奸民意，其官員驕橫專斷，貪污腐敗也是必然的。

（作者為北京大學政府管理學院教授、北京大學政治發展與政府管理研究所研究員）

責編/周素麗 美編/李祥峰endprint