領導干部財產公開困局待解

黃衛平

官員財產公開試點并沒有呈現逐步擴大、升級趨勢，而是呈現衰減趨勢。這可以從側面說明，這一試點是一個敏感性較高，牽涉面較廣，阻力較大的反腐戰略，推進速度緩慢。官員財產公開制度建立的關鍵在于中央的決心，而腐敗存量、官員阻力、意識形態和社會生態，是影響中央對其持謹慎態度的重要因素。

長期以來，遏制腐敗是古今中外權力監督的普遍難題。人們進行了諸多嘗試和探索，如強化制度約束，實行權力分立制衡，鼓勵社會公眾監督，培育廉潔文化氛圍，等等，但往往都難以根絕腐敗。由于官員腐敗行為常常伴隨財富存量的非法增加，通過公開官員的財產狀況，并與其收入匹配情況進行比較，接受社會公眾監督，可以達到監督官員和預防腐敗的目的。因此，與其他反腐措施相比，財產公開制度也被視為遏制腐敗的“封喉一劍”，它有助于從根本上解決制度難以落實、權力得不到監督以及自我約束力弱等難題。

本文通過報紙和互聯網公開報道，收集了從2009年初至2012年末全國各地官員財產公開的案例，選取標準為政府推動、并已進行了官員財產公開的試點。經過以上原則得到20個樣本，分別是新疆阿勒泰地區、浙江慈溪市、重慶黔江區、湖南瀏陽市、湖南湘鄉市、湖北掇刀區、寧夏銀川市、寧夏興慶區、寧夏鹽池縣、江西黎川縣、寧夏青銅峽市、安徽青陽縣、安徽廬江縣、江蘇北塘區、遼寧古塔區、江蘇賈汪區、浙江象山縣、江蘇泗陽縣、江蘇淮安市和浙江磐安縣。必須指出的是，這些試點樣本與“財產申報”的最大不同，是從“個人申報、組織監督”，轉向“個人申報、社會監督”，通過新聞報紙、互聯網等形式向社會公布官員財產，接受社會公開監督。

公開層級上，官員級別較低，科級干部成為財產公開主要群體

目前我國官員財產公開試點的層級不高。從我國推動官員財產公開的政府層級來看，80%是縣級政府，僅有20%是地級市政府，尚未出現省級試點。在20個試點中，地級市試點僅有4個，它們分別是阿勒泰地區、黔江區、銀川市和淮安市，其余的16個試點都為縣級試點。試點單位的行政層級也直接決定了試點官員的行政級別。由于試點多為縣級單位，其人事管轄權限于科級干部，所以科級干部成為財產公開主要群體。在全部試點中，85%（即17個）的試點把科級干部作為公開對象，而進行處級干部財產公開的試點只有6個，分別是阿勒泰地區、黔江區、湘鄉市、掇刀區、銀川市和淮安市。公開對象中既有處級干部又有科級干部的試點有3個，它們是阿勒泰地區、掇刀區和淮安市。官員財產公開試點層級低，證明了這一改革的敏感性和艱巨性，改革只能先易后難，先下后上，先試點觀察，再看情形而定。

擬提任干部是試點單位財產公開的主體，80%的試點以擬任干部為公開對象。在20個試點中，有16個試點要求擬任（即初任或新提拔）干部作為財產公開的對象。只有阿勒泰地區、慈溪市、湘鄉市、掇刀區、賈汪區和象山縣，要求現任領導干部公示財產，其中只有阿勒泰地區要求退休3年以內的干部也要進行財產公示。試點單位將新提拔干部的財產監督，作為嚴格干部選拔紀律，避免“帶病上崗”現象的舉措，有助于提高干部選任的公信度。

公開范圍上，試點公開規模較小，公開內容集中在領導干部個人

試點公開規模小，60%以上的試點公開人數在100人以下。據筆者不完全統計，20個試點中可查到具體公開人數的試點有19個（泗陽縣數據沒查到），總共公開了4466名，平均每個試點公開官員235人。此外，在19個試點中公開人數100人以下的試點就有12個，占60%以上。公開人數排在前五名的依次為新疆阿勒泰地區（1109人）、浙江象山縣（738人）、浙江慈溪市（700人）、江蘇賈汪區（600人）和湖北掇刀區（479人），它們的共同特征之一是，都要求了現任領導干部公開財產。

絕大部分試點地區將公開對象限定在黨政部門官員。在黨管干部體制下，國有企事業的干部顯然不在此列。從實踐來看，只有少數地方將公開對象從黨政官員向其他部門干部延伸，如慈溪市把國有企業負責人納入公示對象，湘鄉市把市委常委、法院院長、檢察院檢察長、公安局政委和局長等現任縣處級干部納入公示對象，廬江縣把公示對象擴展至黨政機構、人民團體和所有事業單位的領導干部，淮安市把事業單位領導人納入公開對象。

從公開范圍來看，當前試點地方公開內容主要還是集中在領導干部個人，不包括配偶、子女的財產狀況；并且多數試點地區僅限于某一對象，或是某一內容。如阿勒泰地區只公開官員個人的各類收入，而不涉及本人及家人的財產狀況，因此屬于個人收入公開，而非家庭財產公開；湘鄉市只公開69名處級干部的住房信息，而不涉及他們的其他財產信息；只有黎川縣把公示者的父母的收入和財產情況納入公示范圍。由于公示對象有限、范圍狹窄，不能真實體現官員的家庭財產狀況，可能導致官員將一些非法所得轉移給自己的父母、子女或其他親屬，或者轉換財產保存方式，從而規避了上述規定。因此，總體上難以取信于民。

公開方式上，以內部公開為主，網絡手段被很多試點摒棄

在公開方式上，盡管試點單位采取了各種公開方式，如網絡、廣播電視、報紙、單位公示欄、會議公示、手機短信等，與既有的“財產申報”相比有了很大進步，但主渠道仍然限于單位內部。并且，盡管公開方式多樣，但70%的試點采取單一的公開方式。 在20個試點地區，有16個試點采用單位公示欄進行公示，高居榜首；有8個試點采取在政府網站上公示；有2個試點采用廣播電視進行公示；采用手機短信、會議公示、報紙的試點各1個。

從方便公眾監督的角度來看，通過網絡或者廣播電視、報紙來公示官員財產，要比單位公示欄公示更為有效，但網絡手段卻正被很多試點所摒棄。2009年有4個試點（阿勒泰地區、瀏陽市、湘鄉市和掇刀區）以網絡作為公開方式，其后三年采用網絡來公示的試點總共才4個，即青銅峽市（2010年）、廬江縣（2011年）、賈汪區（2011年）、磐安縣（2012年），試點公示正從社會公開轉為內部公示。endprint

此外，從公開時間來看，過半試點公開時間不超過10天。這一做法可能還是擔憂社會圍觀，而申報的內容未必真能經受得了深度核實。

公開監督上，缺乏對官員財產申報和公開內容的嚴格核查

試點單位財產公示內容還比較粗略，明細程度不高。如青銅峽市要求官員公開財產的內容包括“收入主要來源、個人房產、婚姻和生育狀況與民主推薦票數”4個方面。但在“收入主要來源”一項，只需寫明是經營性收入為主還是工資性收入為主即可，并不需寫明具體數字；在“個人房產”方面，只需寫明有幾處房產即可，無需寫明房產的面積等信息；更無需公示干部的工資、存款、房產面積、家庭成員等信息。湖南省湘鄉市僅公開領導干部住房的套數、性質、位置、建筑面積、房屋價格、產權人姓名與公示人的關系，也不涉及其他家庭成員及其收入和財產。

此外，試點單位缺乏對官員財產申報和公開內容的嚴格核查。雖然每個試點都不同程度地要求對申報和公開材料進行審核，但實踐中公開內容的真實性主要靠官員自覺程度，缺乏權威核實。阿勒泰地區、瀏陽市、慈溪市、青銅峽市等地在官員財產公開后都是“零投訴零異議”，有些地方甚至存在單位領導公開的工資低于下屬的現象，這引起民眾對官員財產公開真實性、有效性的質疑，而質疑的背后反映的是財產公開審查機制的缺失。

公開時序上，呈現斷續和衰減趨勢，試點單位存在“曇花現象”

從改革試點開始的時序來看，試點數量、公開人數及公開級別都呈現衰減趨勢。首先，新試點數量呈下降趨勢。2009年、2010年、2011年、2012年進行首次公開的改革試點數量分別為6個、5個、6個、3個。

其次，每年公開的人數也呈下降趨勢。根據不完全統計，2009年是我國公開官員財產人數最多的一年，達2489名。2010年只公開了203名，2011年數量回升到1639名，而到2012年卻降至135人。

再次，公開財產的官員級別也呈現遞減趨勢。無論從公開處級官員的試點單位數量，還是從公開的處級官員人數來看，都呈現出明顯的衰退之勢。2009年公開處級官員的試點有4個，即阿勒泰地區（99%的處級干部）、黔江區（57名）、湘鄉市（69名）和掇刀區（四大領導班子）。在2010-2011年間，公開處級官員的試點只有2個，即銀川市（63名）和黔江區（68名）。而到了2012年，全年里沒有試點單位把處級官員納入公開對象。

此外，從試點單位來看，也存在斷續性特點，形成“曇花現象”。據筆者不完全統計，僅一半左右的試點在初次進行官員財產公開后還會持續，包括浙江慈溪市（4次）、江西黎川縣（3次）、重慶市黔江區（2次以上）、新疆阿勒泰地區（2次）、湖南瀏陽市（2次）、寧夏銀川市（2次）、寧夏鹽池縣（2次）、安徽青陽縣（2次）、安徽廬江縣（2次），另一半的試點地區也就是探索一次就偃旗息鼓。由此可以看出，官員財產公開試點并沒有呈現逐步擴大、升級趨勢，而是呈現衰減趨勢。這可以從側面說明，這一試點是一個敏感性較高，牽涉面較廣，阻力較大的反腐戰略，推進速度緩慢，在民眾中飽受詬病。

我國官員財產公開的約束因素

官員財產公開制度建立的關鍵在于中央的決心，而腐敗存量、官員阻力、意識形態和社會生態，是影響中央對其持謹慎態度的重要因素。

腐敗存量因素。腐敗存量是指已有腐敗行為但尚未被查處的官員數量。無論是從近年來貪官的查處規模、學界推測，還是民眾日常感受來看，我國的腐敗存量都已不小。較大腐敗存量的存在，一方面增加了推行反腐敗舉措的阻力、削弱了意識形態的公信力、惡化社會輿論生態、降低了官員財產公開制度預期效果；另一方面導致貪官完成了對反腐政策的“捆綁”，反腐政策被腐敗所挾持。如果強制所有官員公開家庭財產，在使貪腐官員就法的同時，必然也使體制付出合法性受損的代價。

意識形態因素。意識形態宣傳與官員擁有財產現狀之間存在一個巨大的反差。一方面，我國長期宣傳黨政干部是全心全意為人民服務、沒有自身利益的公仆；另一方面，黨和政府實際上又是由具體的個人所構成，有自己的利益和訴求，并且已積累不少家庭財產。在這種情況下，如貿然推進，一是會削弱傳統意識形態宣傳說服力，降低體制的合法性；二是在貧富差距大、仇官情緒重等環境下，一時難以接受的民眾可能會在別有用心的人的煽動下引發社會動蕩。

官員群體阻力。官員財產公開改革的實施意味著官員權力和利益空間的壓縮，本質上與官員自身權力擴張和自身利益維護相悖。無論出于何種考慮，官員的擔憂和恐懼都會變成對此制度或隱或現的抵制上來。在我國，官員同時扮演決策者和執行者雙重角色，如實施官員財產公開制度，無疑是最典型的“自我革命”。在官員普遍抵觸的情況下，如果強力推行，既可能會遭遇官員選擇性執行而達不到預期效果，又可能會導致政治動蕩或大規模財產轉移等“副產品”。

推進官員財產公開改革建議

其一，繼續保持高壓反腐態勢，通過治標為治本換取時間。首先嚴格把好晉升關，讓有貪腐行為的官員不能得以晉升（最低層次要求）。其次，在一定時間段內通過“蒼蠅”“老虎”一起打的懲治腐敗的舉措來抑制新的腐敗行為和剔除貪腐官員，例如可探索實施“軟特赦”以消解腐敗存量。“軟赦免”，指在必須公開家庭財產的時限前，事實上允許官員以提前退休、個人健康原因等體面的理由而退出公職。退出公職后就不再是官員，當然不必公開家庭財產。退出公職前必須接受嚴格的離任申報，如有貪腐行為，就將非法收入全部沒收，但不追究法律責任、不搞秋后算賬。

其二，由高到低，由淺入深，適時提出財產公開改革的時間表和路線圖。確定整體規劃布局、推行主體、責任落實、總體目標任務、階段性目標、關鍵步驟、關鍵時間節點等內容，真正將其納入高層政治議程和推上制度化的軌道，為全國范圍內建立健全官員財產申報和公開制度提供規劃、引導和支持。可以以新提拔干部為突破口，凡是新提拔領導干部任職前都必須向社會公開家庭財產，不公開者不能任新職。在全國范圍內可授權進行試點（建議試點以省為單位），以探索新提拔干部任前公開事項，邊試點邊總結邊推廣。

其三，細化財產公開的范圍以及懲處規則。規范“領導干部”所包含的職務崗位及其家庭成員范圍，明確科級及以上領導干部都要進行家庭財產申報（包括任前申報、日常申報及離任申報），縣處級及以上領導干部要進行家庭財產公開。紀檢監察部門要定期對領導干部的家庭財產申報材料按一定比例進行抽查，與此同時，民眾可以根據一定的合法程序申請查閱。可以考慮在縣級及以上各級黨代會、人民代表大會、政治協商會議的換屆會上，公開各種政治性職位候選人的家庭財產。

（作者為深圳大學當代中國政治研究所所長、教授；深圳市坪山新區管委會綜合辦調研科劉王裔對此文亦有貢獻）

責編/馬靜 美編/李祥峰endprint