淺談我國政府工程項目 代建制存在的問題及對策

王利

(新疆軍區石家莊離職干部休養所,河北石家莊 050081)

淺談我國政府工程項目 代建制存在的問題及對策

王利

(新疆軍區石家莊離職干部休養所,河北石家莊 050081)

1993年廈門最早開始嘗試項目代建制。國務院2004年7月頒布的《國務院關于投資體制改革的決定》中明確提出：“對非經營性政府投資項目加快推行‘代建制’,即通過招標等方式,選擇專業化的項目管理單位負責建設實施,嚴格控制項目投資、質量和工期,竣工驗收后移交給使用單位。”國家財政部2004年9月頒布的《關于切實加強政府投資項目代建制財政財務管理有關問題的指導意見》中再強調：“中央各部門(單位)財務主管部門、地方各級財政部門要會同有關部門,積極推進政府工程管理模式改革,積極參與政府投資項目代建制的各項工作,結合預算管理制度改革,推行財政直接支付、政府采購等工作。”在國家有關政策的鼓舞下,近年來,我國部分省、市政府投資工程已逐步實施“代建制”,并已初見成效。

代建制 問題 對策

代建制起源于上世紀的美國,已有幾十年的歷史,是通過招標等方式,選擇專業化的項目管理單位負責建設項目的投資管理和實施,嚴格控制項目投資、質量和工期,項目竣工驗收后移交給使用單位,將項目建設人和項目使用人分離,最終達到政府投資項目的建設管理模式由“投資、建設、管理、使用”多位一體向“投資、建設、管理、使用”職能分離轉化。代建制的實行對深化投資體制改革,提高政府投資項目管理水平和投資收益,促進廉政建設發揮了很大作用。

1 實行代建制帶來的好處

1.1 項目建設管理水平和工作效率大幅提高

代建制下,通過招標選擇的代建單位往往是專業從事項目投資建設的專門管理機構,他們擁有大量的專業技術人員,具有豐富的項目管理知識和經驗,熟悉整個建設流程,能夠在項目建設過程中發揮了重要的主導作用,極大地提升項目管理水平和工作效率。

1.2 從機制上強化了管理體制,有效防止了項目超概算

“代建制”項目以合同的形式,界定政府投資主管部門、代建單位和使用單位三方各自的責任、權利、義務,明確了責任主體,形成了對代建單位全面履行代建義務的制約機制,從而最大限度地遏制了目前普遍存在于政府投資項目中的“三超”現象。也有利于代建單位排除項目實施中出現的各種行政干擾。適當的獎懲機制,也有利于激勵代建單位不斷提高管理水平、降低項目建設成本。

1.3 轉換了投資主體角色,加強了對代建項目的全過程監管

“代建制”項目中,使用單位無需再抽調機關人員成立基建班子,能夠從煩瑣的項目管理事務中解放出來,既便于集中力量完成本職工作,也能夠加強對建設工期、質量和資金合理使用的監督,促使代建單位在施工單位、監理單位、主要設備、材料的選擇上嚴格執行國家有關招標投標、合同管理、監理等制度。避免了一方說了算的現象,規范政府投資項目的管理行為。

1.4 有利于遏制了腐敗

“代建制”項目以公開、透明的社會招標代替了原來的暗箱操作,以政府投資主管部門、代建單位和使用單位三方的合同關系取代了現行體制下的政府投資主管部門與使用單位的行政關系,阻斷了有關單位的權利尋租之路,從源頭上有力地遏制了建設領域腐敗。

2 我國政府工程項目代建制存在的問題

2.1 法律建設還不完善

代建制在我國試行以來,各地結合實際制定了一些具有地方特色的管理規定,但國家層面的行之有效的代建制管理體系尚未建立起來,相關法律法規建設滯后。代建單位的資格認定、代建職能定位、業務規范和對業主的管理辦法等缺乏制度化、規范化的法律法規的保障。特別是委托單位和代建單位之間的責權利在法律層面的區分不明確。有的代建單位在某些領域屬于委托單位的管轄領導之下,有時會過多的插手代建方的管理,致使雙方處于不平等狀態,代建單位獨立行使權力受到影響。便造成了委托方一方面沒有賦予代建方真正的權力,一方面又需要代建方承擔代建的責任義務的錯位現象。

2.2 行業發展還不健全

我國代建制開始時間不長,具有代建資質的企業比較少。國家的建設行政部門對代建制企業也沒有出臺專門的市場準入標準和資質管理規定,也沒有對代建機構按專業進行系統的劃分,使得代建機構職能定位缺乏依據,質量優劣不一。委托方對代建單位進行選擇時缺乏相關的依據,,且取費標準的不統一、代建責任的不明確及管理效益的差別等方面的因素,給委托方選擇代建機構帶來很大的風險。特別是對某些保密要求較高,專業技術要求較高的項目,往往是委托方指定國有的、政府部門所屬的代建機構來完成,使社會上大量專業代建機構無法進入這些領域。

2.3 合同文本內容還不夠規范

一是合同內容缺陷。在合同訂立過程中,合同條文不全面、不完整、合同表達不清晰、不細致、不嚴密,對合同內容理解有偏差,沒有將合同雙方的責權利關系全面表達清楚,沒有預計到合同實施過程中可能發生的各種情況,會導致合同執行過程中的激烈爭執,最終導致損失。二是合同條款中雙方權利和義務失衡。在代建合同中,委托人在合同中有意設置對代建單位不利的條款,導致代建單位權利小、責任大。特別是代建合同往往是總價合同,代建過程中物價上漲等因素以及項目完成結余資金分配都有可能引起雙方權利和義務失衡。

2.4 業務部門之間責權利還不夠清晰

工程項目代建過程中必然面臨著與土地、規劃、財政、審計、紀檢等業務主管部門之間的協調和溝通,這些部門很可能為了部門利益,在職責劃分不是很明確的地方,出現“責任推諉、利益互爭”的現象。這很可能使委托方和代建方都處于被動地位,甚至影響工程進度和工期,最終影響項目按時竣工交付使用。

3 解決代建制出現問題的對策

3.1 完善相關的法規和政策,營造良好的代建法律法規環境

國家應盡快出臺代建制相關的管理辦法,解決有法可依的問題。重點應明確代建范圍和操作程序、涉及代建項目單位條件與選擇、代建主要工作內容、委托單位與代建單位的責權利的劃分和風險分擔機制、代建項目的驗收與移交以及代建項目咨詢管理收費標準與支付等內容,避免出現實施過程中不必要的職能重疊、資源浪費、責權不明和追索無果的局面。

3.2 嚴格市場準入機制、資質分級管理機制和信用評價機制

代建單位的優劣直接影響代建項目完成的質量,明確代建市場的準入機制并制定嚴格的資質審查制度是優化代建市場的首要措施。國家參照施工企業管理規定系統的代建單位市場準入標準和資質分級認定標準,量化標準指標體系,主要包括初始條件、資金實力與信用、專業人員素質、專業技術能力和抗風險能力、與建設管理相適應的組織機構和項目管理體系、項目管理經驗與實施能力等方面,對進入代建市場的企業單位嚴格按照標準指標體系進行綜合評估,確定其是否具備進入代建市場的條件,對于符合條件的單位應確定相應的資質。同時建立代建單位信用評價檔案,詳細記錄經過國家主管部門審查確定的相關資料和代建從業中的履職和誠信情況,定期進行資質審查和信用評價考核。完善獎懲措施,對考核不合格單位建立正常的退出機制。

3.3 規范合同文本內容,出臺代建合同示范文本,嚴格合同執行

合同是委托、代建雙方權、責、利等最具體、最直觀的體現,只有合同規范、內容全面、權責清晰、表達準確,才能促進代建項目高效、健康地運行。目前部分地方省級部門出臺的代建合同內容還不全面、規定比較模糊。應出臺統一的《政府工程項目委托代建合同(示范文本)》和合同配套文件,對代建范圍和審批,代建階段的組織程序,工作流程,委托人、代建人、使用人的權利、義務、責任,獎勵和風險分擔機制,超額賠償等實質性內容作出規定,并附加合同執行解釋性內容,嚴格合同執行。

3.4 實行履約擔保和相應的獎懲機制

即在代建項目中,代建單位應向擔保單位提供項目總投資一定比例的銀行履約保函,同時在《委托代建合同》中明確投資超概算或節約時相應的獎懲條款。這是促使代建人加強項目管理、保證工程質量、提高政府投資效率、杜絕“三超”行為的基本保障。

3.5 建立委托方和代建方聯席機制,協調各業務管理部門間的關系

應取得財政、規劃、建設、國土等行政主管部門的理解和積極配合,建立多方協調機制。“代建制”項目,離不開財政、規劃、建設、國土等部門的審批工作,作為一項新事物,在國家明確相關政策和程序前,政府應組織財政、建設、國土等部門抽調部分人員組成機構進行協調銜接,對政府投資“代建制”是一個有效推動。

3.6 強化對代建制項目的全過程監督檢查

在項目代建過程中,可能會出現工程質量、項目進展和經費撥付等諸多問題,涉及到多方利益主體。因此,在代建制實施過程中,必須加強對工程質量的監督管理,設立工程監督機制,強化項目監理的作用;財務部門可以不定期對建設單位財務管理和工程款支付等情況進行檢查;審計部門應該從代建單位選擇、合同簽訂、工程施工、工程款支付、結算及竣工決算等方面對代建項目進行全過程跟蹤審計,及時發現代建過程中的問題,提出改進的措施建議。

3.7 加強政府工程代建制項目的績效考核

可對代建制項目的政治效益、經濟效益、環境效益和項目管理情況制定一套績效評估的指標體系。代建制項目完工交付使用后,可聘請專業的中介機構對項目進行績效評估,對指標體系逐項考核打分,通過與未實行代建制的類似項目進行比較,找出完善代建制項目管理的措施途徑。