招標投標制度在建筑市場中的應用及對策研究

萬愛國

（洛陽市建設工程項目招標投標管理辦公室，河南洛陽471000）

1 招標投標制度的確立及逐步完善

我國從20世紀80年代初開始在建設工程領域引入招標投標制度。2000年1月1日《中華人民共和國招標投標法》實施，標志著我國正式確立了招標投標的法律制度。其后，國務院及有關部門陸續頒布了一系列招標投標方面的規定，地方人民政府及有關部門也結合本地的特點和需要，相繼制定了招標投標方面的地方性法規、規章和規范性文件，使我國的招標投標法律制度逐步完善，形成了覆蓋全國各領域、各層級的招標投標法律法規與政策體系。尤其是自2012年2月1日起施行的《中華人民共和國招標投標法實施條例》，在中華人民共和國招投標史上具有里程碑式的意義，它是落實中央部署、推動工程建設領域反腐敗長效機制建設的一項重要任務，是解決招標投標領域突出問題、促進公平競爭、預防和懲治腐敗的一項重要舉措。其重大意義有四：有利于促進招標投標規則的完善和統一，是增強招標投標法律制度可操作性的需要；有利于完善招標投標制度的操作性和約束力，是促進招標投標市場規則統一的需要；有利于加強招標投標監督管理，是進一步改進招標投標行政監督體制的需要；有利于引導招標投標行業的誠信發展，強化行業自律，是滿足招標投標行業規范發展的需要。

2 招標投標制度在建筑市場中的作用

招投標制度對工程建設的積極意義可以概括為以下幾點：

2.1 有利于提高工程建設質量，提升工程建設成果

引入招投標制度后，項目法人的質量意識、成果意識將進一步提高。準備競標的項目法人將認真開展審前調查，精心準備質量較高的競標方案，最終通過招投標選出優秀的工程建設實施方案。投標人中標后還可借鑒其他方案，取長補短，進一步完善方案。另外，由于在競標方案中，對工程質量、工程成果等作出了明確的承諾，中標者在建設過程中必須突出重點，保證工程質量，實現工程成果的最大化。

2.2 有利于選出更優秀的工程建設項目法人

我們傳統的做法是通過行政手段指令式的安排某某人，這樣不能保證安排的項目就是最合適擔當且能夠擔當的人選。而通過在工程建設中實施招投標制度，理論上可以通過競爭的方式擇優選出項目法人。

2.3 有利于降低工程成本

工程建設項目通過競爭性招標投標，往往使工程成本顯著降低，而這種成本降低，主要是靠施工單位提高勞動生產率和加強管理來獲得的；至于工程質量和建設工期，由于有合同文件的約束，業主和監理單位執行監督檢查，并不因成本的降低而受影響。

2.4 有利于促使施工單位不斷提高自己

采用招標投標制后，施工單位作為承包人，加入了競爭行列。為了在競爭中取勝并求得發展，他將要不斷地努力改善經營管理，提高技術人員素質，提高勞動生產率，重視經濟效益。通過這些努力，將不斷提高施工單位的經濟技術實力。在工程建設中實施招投標制度有利于使工程建設納入經濟合同法的管理范疇。在實行招標投標制過程中，工程項目受經濟合同法的指導和約束。工程建設中所有問題的解決，都有明確的、具有法律效力的合同文件約束，從而使工程建設項目按經濟合同法辦事，減少了許多扯皮和糾紛。

3 招標投標制度現階段存在的主要問題

3.1 領導干部行政干預，“權力標”及“關系標”太多

一些地方政府的領導人獨斷專行，無視國家法律法規，嚴重違反《招標投標法》，在招投標工作中違反操作程序，一手包攬整個工程，混淆招標主體。在招投標過程中，比誰的權力大，就安排誰中標，于是施工單位就多方找關系，看誰找的“關系硬”，誰中標的機會就越大。產生一系列的“權力標”、“關系標”。招投標也只是流于形式走過場。

3.2 缺乏有效監督機構和管理體制

現行的招投標監督體制為各部門分散的管理體制，招標監管與執法分別為建設、水利、交通、民航、鐵道、信息產業等各主管部門負責。各有關部門既對本行業招投標活動進行管理，又實施具體監督，有的還是招標項目的實施人，有的是招標代理機構的上級等等。這種錯綜復雜、層次不清、經濟關系不明的監督體制，必然帶來監督部門的缺失與監管工作的不到位。主要問題有二：一是缺乏一個綜合監管執法主體；二是考慮關聯交易不夠。

3.3 社會法律意識不強，建筑市場行為欠規范

《招標投標法》的頒布實施，以及一些招投標管理規定陸續出臺，全社會對招投標的工作的認識有所提高，但建設單位由于受到“利益驅動”或“創工作政績”需要的影響，在一定程度上忽視了法律約束，造成招投標行為不規范，這種現象比較嚴重。建設單位集中反映在選擇施工隊伍、確定招標方式、過分要求縮短工期以及招標領導小組主導招標工作等問題上。近幾年來，一些工程急于開工，建設單位在施工圖沒有出齊的情況下提前招標，特別是一些急事快辦工程采用了方案招標方式，這種招標方式雖然提前了工程竣工時問，但違反基本建設程序，遺留了諸多問題，比如，工程造價難以控制，竣工決算糾紛較多等。

3.4 招投標中“圍標”與“陪標”現象嚴重

圍標行為嚴重違反了招投標公平、公正、擇優的原則，擾亂了建筑市場的秩序，使得業主方遭受不必要的損失。主要表現為：一是圍標人聯合多個承包商哄抬行業價格提高報價進行合謀圍標，二是承包商掛靠多家施工企業進行圍標。在招投標過程中，一些沒有資質的個人或資質較低的單位為了提高中標機會，設法掛靠多家資質較高的施工企業參與投標，并做各份不同或雷同的投標書，以各個施工企業的名義進行投標承攬工程任務。對于一個標的，表面上投標主體是不同的施工企業，各份投標書的內容和形式也不同，但真正的投標者都是同一個老板。一些競爭力不強或虧損企業迫于生計，在一定利益驅動下會選擇陪標。

3.5 評標辦法設置不合理，評標過程人為因素干涉明顯

評標辦法是招標文件中的重要內容，招投標工作是否公開、公平、公正，關鍵要看評標工作和制訂的評標辦法是否客觀、公正、科學。目前評標辦法欠科學合理，主要表現在經濟標評標設置上，目前在定額計價模式向工程量清單計價模式過渡時期，很多地區推出最高限價或攔標價等招標辦法，各投標單位為經濟標得高分，都靠近招標文件規定的最大下浮比例報價，使得經濟標拉不開距離。技術標上評委在評標過程中，打“人情分”現象時有發生，造成評標存在人為因素，沒有充分體現公正、公平的原則。

3.6 行賄受賄等腐敗現象和經濟犯罪案件仍時有發生

業主招標行為有法不依，逃避監督的問題還很嚴重。突出表現在規避招標、虛假招標、量身定做和明招暗定等方面。有的將依法必須招標的工程項目化整為零或者分段實施，使之達不到法定的招標工程規模標準；有的只對部分工程，如主體結構進行招標，而裝飾裝修、環境工程等則直接發包；有的將依法必須招標的工程，違規變成邀請招標甚至不招標；有的在招標投標活動中弄虛作假，與投標人或招標代理機構相互串通，掩人耳目，搞明招暗定；有的以不合理條件限制或者排斥某些潛在投標人，對他們投標實行歧視性政策；有的與中標人不按照招標文件以及中標人的投標文件訂立合同，私下簽訂背離合同實質性內容的協議，搞“陰陽合同”。

4 建議采取的對策及措施

4.1 增強法律意識，堅決糾正和嚴厲查處不規范招投標行為

各相關單位要加強對《招標投標法》、《招標投標法實施條例》等法律法規的學習，努力提高整體素質，增強法律意識，增強責任感，牢固樹立“百年大計，質量第一”和依法招投標的思想。要堅決糾正和嚴厲查處不規范招投標行為，主要糾正和查處以下十一種行為：一是擅自發包工程或采取化整為零等方式規避招標的行為；二是將公開招標變為邀請招標、甚至假招標或在招標投標活動中弄虛作假、“暗箱操作”的行為；三是轉包、掛靠、違法分包等行為；四是無證或越級超范圍承接工程任務的行為；五是出借、出租資質證書和營業執照的行為；六是不按規定進入市場招標的行為；七是地方保護和行業壟斷行為；八是中介機構不獨立公正地依法從事建筑活動、招標代理機構泄露標底或在招標中弄虛作假行為；九是行政主管部門及所屬管理機構不依法行政，不嚴格執法的行為；十是招標監督機構和有形建筑市場工作人員非法干涉工程招投標行為；十一是領導干部干預工程發包、貪污受賄、以權謀私的行為。

4.2 推行電子招標制度

電子招標的突出優點體現在以下幾個方面：①大大提高工作效率。由于全部招標工作都在網上進行，除現場勘察之外的工作用互聯網進行適時信息溝通，大大提高了工作效率；②大幅降低工作成本。以現代信息技術為支撐的電子招標系統的全部信息溝通工作都是在互聯網上進行的，最大限度地減少了面對面溝通，為買賣雙方節省了大量的開支；③提高了招標工作的透明度。通過互聯網及時發布信息、進行投標資格預審、投標文件遞交、評標、定標，不僅能夠在較大程度上防止信息不對稱”問題產生的桌下交易，還能在很大程度上預防暗箱操作等不規范行為；④及時準確的檔案管理。所有的信息溝通都是以圖文的形式通過互聯網服務器數據庫傳遞，便于及時準確地對所有文件進行整理歸檔，保證信息的完整性。

4.3 提高招投標工作的透明度，加大違規處罰力度

提高招標過程的透明度，減少暗箱操作和加強監督是防患于未然的一個有效措施。紀檢和監察部門要對各招標中心進行協調、管理和監督；對于不進行招標、虛假招標或變公開招標為邀請招標的項目實行專項審查。設立舉報箱，公布舉報電話，對有圍標行為的招標工程進行揭發，對舉報者加以保護和給予獎勵。加大違規處罰力度，懲處必須具有威懾力，對玩忽職守，弄虛作假、暗箱操作、分包轉包、領導干部干預招投標、違反規定評標等違紀違規行為的單位和個人，要給予嚴厲的經濟懲罰和黨紀政紀處分。構成犯罪的，要移交司法機關追究刑事責任。

工程招投標已經成為推進現代化建筑市場體系建設的重要手段，探索適合中國國情的招投標制度，進一步健全制度、完善機制、強化監督、規范行為，創造公平的競爭環境，凈化建筑市場環境，促進社會經濟健康發展。