中國城市化的特色、問題與對策析論

方運戰

( 安陽師范學院 政法學院，河南 安陽455002)

城市化是指由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，具體包括人口職業結構的改變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化等。城市化的基本特征是農村人口轉移到城市，城市人口的增加和城市規模的擴張。每個國家的國情不同，國家發展道路各異，作為社會發展重要組成部分的城市化道路差別也很大，從實踐來看，中國的城市化道路有著自己的特色，既取得了巨大的成就，也存在著一些不容忽視的問題。

一、中國城市化的特色

中國城市化從起步到快速發展，這個過程中有著許多獨特之處，這些獨特之處是國情使然，因而也是獨一無二的。

1. 在進程上，呈現不均衡性。比較世界已城市化國家特別是西方發達國家城市化過程，可以發現中國城市化的速度有前慢后快、突然加速的特點。美國的城市化持續100多年才逐漸完成，而中國的城市化僅在改革開放后30 幾年就取得了巨大成就，從花費時間上看顯然要短得多。究其原因在于中國經濟的爆發式發展模式:從近代以來中國的經濟發展就在起伏不定中徘徊，國內動蕩加之外國侵略，經濟發展一直難以持續，少有起色。新中國成立后，國家獨立，社會安定了，有了良好環境，經濟雖然有快速的發展，但其間出現的“左”傾錯誤也使經濟發展受到壓制，到改革開放前中國80%的人口仍然為農村居民，城市化程度之低可見一斑。改革開放后，經濟迅速發展，30 年平均下來每年有近10%的經濟增長率，到2010 年中國的國民生產總值已居于世界第二位。從世界經驗看，經濟的發展是城市化的原始推動力，而城市化又是經濟進一步發展的要求。在迅猛的經濟發展推動下中國城市化躍進式前進，城市化水平從1980 年的19.4%上升到了2012 年51.27%。中國城市化率，只用30年時間就趕上了西方200 年的城市化歷程。［1］改革后30 年的速度幾乎是改革前30 年的4 倍，其速度驚人。

2. 在動力上，呈現政府主導性。在各國的城市化進程中政府都是所作為的，只是政府具體擔當的角色有較大差異。西方城市化的演進根源在于市場經濟。西方的市場經濟是“自發”形成的，有一種自然發展的機制。這使得西方國家的市場經濟制度能夠在數百年的發展過程中日趨完善，政府與市場之間的關系在磨合中協調，最終確立了“市場為核心”的經濟模式。因此，西方國家城市規模、城市布局、城市產業分工均是市場選擇和市場作用的結果，這就使西方城市化得以循著“自然演進”的方向前行，同時也確定了西方國家政府在城市化中的輔助地位:政府的角色是宏觀管理，具體細節市場調節，政府順其自然，不過多干涉。因此，我們看到的現實就是這些國家的城市化的進程持續了上百年。在我國，政府在城市化中的角色不僅是宏觀管理而且涉及到了細節。比如如何征地、如何補償、如何移民等等，這些細節的東西在西方城市化進程中都是企業做的，政府不參與其中，即使出了一些征地拆遷糾紛，那也有法院作為裁決者，沒有政府的干預。之所以出現這樣大的中西差別主要在于中國的政治制度、行政體制的特殊性，使得城市化的推進沒有政府的深度介入市場很難有所作為。

3. 在形式上，呈現城鎮化性。西方的城市化是以發展大中城市為標志的，即從農村轉移出來的人口主要流向第二三產業發達的大中城市，這是名副其實的“城市化”。但中國的城市化通常稱為“城鎮化”，即重點發展貼近農村的小城市及市鎮。就實質內容來說它和城市化是一致的，也要使農村人口脫離農業從事工商業，但流向是有差別的。“城鎮化”是2009 年底中央經濟工作會議上首次提出的，此前城市化一直是指以大中城市為主的集聚性發展。黨和政府把“城市化”稱為“城鎮化”是要讓農村勞動力盡量不要向大中城市轉移就業和安居，而是要使他們重點流向小城市(城鎮)，就近實現城市化。這樣的城市化符合既定的中國城市發展戰略:限制大城市，適度發展中等城市，積極發展小城鎮。這種城市化戰略緣起自中國農村人口眾多的具體國情，如果中國也一味地走其他國家城市化的老路，著重于發展大中城市，讓農民集中流向這些城市，其后果很可能是這些城市人口“爆炸”，甚至會像巴西圣保羅那樣出現眾多的貧民窟，城市品質、居民的生活品質難以提升。中國城鎮化型的城市化既可以避免國外出現的這些問題，同時還有利于農民就近轉移入城，降低遷移成本，更為重要的是有利于統籌城鄉發展，縮小城鄉差距。這符合中國國情也獨具中國特色。

4. 在功能上，呈現多使命性。城市化本身具有多種功能，在西方城市化中經濟功能最為突出，同時兼有社會功能，但這些功能的實現，同樣是本著“自發秩序”在城市化發展過程中逐漸顯現出來的，它們是城市化的結果，而不是城市化的最初目的，不是人為預定好而設計出來的。中國作為城市化后進國家，前人的經驗自然要汲取，但由于中國經濟發展的趕超態勢成為中國的特殊國情，這就使中國的城市化與經濟的趕超相適應，并賦予了更多的使命，而這些使命是預置的，有中國特色的。李克強總理就認為“推進城鎮化目的是造福百姓和富裕農民，要實現產業發展和城鎮建設融合。要為農業現代化創造條件、提供市場，實現新型城鎮化和農業現代化相輔相成”，［2］使命之多清晰可見。

二、獨特的難題使城市化遇到諸多障礙

在有中國特色的城市化發展過程中，也出現了一些特殊的問題，在一定程度上干擾了中國城市化的進程。

1. 舊有戶籍制度，使農民市民化進程受阻。城市化意味著要有大量農村人口轉移到城市生活成為市民，這是城市化的必然，也是城市化的內涵。但農村人口轉移到城市的過程各個國家大不相同。中國的特殊性在于較為獨特的戶籍制度大大影響了這一過程。自1958 年我國實行分割城鄉的戶籍制度之后，城鄉之間就有了巨大鴻溝，鴻溝兩邊不僅是地域上的差異，更主要的在于人們的身份差異，在于附著于身份上的各種待遇的差異。不管是生活品還是公共產品，城鄉之間的供給差異都是巨大的。而城市化過程中農民進城要成為市民就要有身份轉換，農民身份變成市民身份，在其他國家僅僅是戶籍資料的簡單更改，但中國不行，更改戶籍意味著待遇改變，城市人的附著待遇就要給予。這對于政府這個城市管理者來說不是簡單的事情，大量增加城市戶籍人口，就要有與之配套的各種公共設施(學校、醫院等)、福利開支，這樣做財政負擔就會大幅增加，這是城市管理者不愿意面對的。而如果不能使農民工這些新城市人口，從名義到實質都成為城市人，城市化就缺少了穩定的市民群體，這樣的城市化顯然不是真正的城市化。這樣的戶籍制度導致的障礙世界上不多見，它已成為中國城市化的巨大阻礙。

2. 具體舉措復雜多樣，使城市化難以獲得民眾支持。城市化本身從經驗角度都是有利于社會發展和民眾生活水平提高的，在城市化較早的西方國家這些作用都有清晰而明確的體現。普通民眾對城市化也多樂見其成，因為他們從城市化進程中得到了物質與精神的雙重好處。但這些國外經驗放在我國就有些不適用了。十幾年的快速城市化，不是民眾越來越支持城市化，而是有較多的人包括學者、農民對城市化或多或少的心存疑慮，擔心城市化不能實現應有的作用。農民的擔心是怕在城市化的推進過程中出現一些傷害自身利益的事情，如一些地方政府為追求城市化的速度，強迫農民搬入市鎮，住進樓房放棄平房，這樣做似乎農民居住條件好了，但農民沒有身份和非農就業的轉變，他們從事的工作還是種地、養殖，而從事這樣的生產勞動居住在樓房反倒不利于生產活動開展。更為嚴重的是，許多農民認為政府這樣做不是出于改善他們的生活，而是為了騙取他們的宅基地，這種情況下自然會對城市化有抵觸，表現出來的就是不愿成為市民，而這也是學者們在城市化中所擔心的——城市規模擴張與城市人口增長不相匹配，形成沒有人口城市化的城市化。而有關數據也證明了這種擔心，據統計2012 年全國城鎮化率已達52.57%，而戶籍城鎮化率只有35.29%，［1］反映出人口城市化的緊迫性。而沒有人口相應增長的城市化不是真正的城市化。

3. 政府強力介入，使土地與住房問題十分嚴重。政府作為社會管理者有著強大的社會管理權力，同時官員又普遍存在政績急需，這就導致在城鎮化問題上政府的“有形之手”發揮了過多作用，反倒使城市化進程出現了嚴重問題。首先是耕地保護問題嚴重。中國是個人多地少的國家，耕地更是稀缺。但城市化就意味著城市規模擴大，其土地的擴張成為必然，世界各國莫不如此，而中國的城鎮化型城市化出現許多亂占耕地、浪費耕地的現象卻是其他國家少有的。數據顯示，“十五”期間，新增建設用地中就有50%取自耕地。［3］很多地方政府為了獲得城市投資不講規劃，忽視法律，亂批地亂賣地，這其中許多都是耕地，前幾年的大學城、商貿城等城市工程大躍進就是亂批地亂占地的結果。而為了讓城市更漂亮更能容納人口，政府能夠更多地獲得財政收入，亂賣土地擴大城市的現象，非常普遍。［4］這樣粗放式的發展城市一個重要代價就是寶貴的土地資源的浪費，耕地資源的侵蝕，其后果是糧食安全難以保證。其次是住房問題嚴重。自國家把房地產業作為國民經濟支柱產業后的近10 年間，房地產業得以大躍進式發展，但由于土地國有(集體所有)的特殊國情，導致政府壟斷了房地產業的土地供應，賣地成為了地方政府財政收入來源的大頭，這種情況使房地產的土地成本居高難下，由此也使房屋價格持續高漲。而高漲的房價直接制約了進城務工人員購買房屋獲得戶籍成為真正城市人的步伐。盡管國家已經意識到了房地產業膨脹過度，房價高企對社會穩定及國家發展的影響，也相應出臺了一些調控房價的舉措，但因沒能從房價居高不下的土地供應這一根本癥結問題入手進行解決，所以調控效果并不理想。過高的房屋價格已成為阻礙中國城市化步伐的重要因素。

4. 單向、僵硬的政策導向，使社會穩定成為問題。得益于改革開放以來經濟的快速發展，城市化也突飛猛進地推進。而進入新世紀后，國家在經濟發展中開始出現了一些問題，發展速度受到了影響，在政府看來高增長的經濟可以提供就業機會給新增人口，以避免因失業人口大量增加導致社會穩定出現問題。在以往促經濟增長舉措效果衰減的情況下，城市化被認為是當下最能夠保持經濟高增的“靈丹妙藥”，從中央到地方加快城市化的呼聲與強力舉措不斷出臺，這就使得城市化成了“只許前進，不許后退”的單向、死硬的沖鋒號令，不允許有任何回旋余地。然而，我國的實踐已經證明城市化是一個過程，影響這個過程因素很多，一些因素甚至會使這個過程出現倒退。新中國的城市化歷史中就出現過這樣的倒退，如1959 到1961 年三年自然災害其間就有約1 千多萬城市人口離開城市到農村成為了農民，［5］其后還有大量城里知識青年離開城市到農村去扎根。這樣的城市化倒退在今天也不是不可能發生的，比如，農民工群體之所以到城市來，是因為城市的工業生產發展需要大批勞動力，而我國吸納勞動力的主要工業是輕工業——服裝鞋帽、電子裝配等，它們的主要市場在國外，是出口工業的發展帶動了勞動力就業，這樣的經濟發展模式被稱為外向型經濟。但是外向型經濟一大弱點是對外依存度高，受外界影響大，而國外的經濟、社會狀況是我們難以掌控的，一旦出口市場萎縮，訂單減少，國內工廠倒閉必然增加，失業人口也必然伴隨增長，進城務工農民的出路就成了問題，解決不好，社會穩定就會受到影響。

三、迎難而上，積極推進城市化健康發展

1. 進行必要的制度創新，使農民順利市民化。對于城市化來說，其制度創新主要在于消除一些阻礙城市化進程，特別是妨礙農民工群體成為真正市民的制度，以新制度代替舊制度。制度創新涉及到的具體制度很多，主要是戶籍制度及附著于戶籍制度上的社會保障制度、就業制度等。制度創新的目標是要讓進入城市的農民能夠不僅進得來，還能留得下，有活干，心安定。這樣才會使他們真正成為穩定的市民。在戶籍制度創新上，一方面可以繼續保留戶籍制度，另一方面必須改進戶籍制度，繼承與革新結合，最終達到讓愿意成為城里人又有能力成為城里人的農民都可以實現愿望，增加城市人口比重。這就需要政府在教育、社保、就業等方面增加投入，使其能夠承載戶籍制度變革、人口增加所致的教育、社保、就業等需求的增長。目前各地在戶籍制度改革方面都進行了一定的探索，也取得了一定成效，如實行藍印戶籍制度，實行學歷落戶制度等，這些措施一定程度上解決了戶籍阻礙城市化的問題，但總體來看，國家層面的戶籍制度體系的改革和創新還有許多工作可以做。

2. 尊重農民意愿，使民眾積極支持城市化。城市化是農民變成市民的過程，而農民是否愿意成為市民，這個問題農民更應該有發言權和決定權，那些強迫農民成為市民的做法顯然是違背農民意愿，也不利于城市穩定發展的。尊重農民意愿不是要停止城市化，而是要給農民創造愿意成為市民的條件。如為了能讓農民在城里更容易就業，政府可以對農民進行各種技能培訓，讓他們有一技之長，增強城市就業的自信，相信自己能夠在城市立足;尊重農民意愿還要給農民提供必要的社會保障讓他們無后顧之憂，讓他們感受到舍棄農村生活對他們來說是好的選擇;尊重農民意愿還要給他們放棄的土地進行合理補償，讓他們拿著土地補償，無憂于未來城市的生活。尊重農民意愿最大的好處就是能夠減少城市化進程中的無謂阻力，不要讓農民的不愿意阻礙必然的城市化進程，要盡量讓農民能夠按自己的意愿選擇生活地域與方式，同時政府可以從促進城市化的需要出發，采取適當措施，影響農民的進城的意愿，而不是一味靠著行政權力不顧一切地強行推進。

3. 遵從“自發秩序”，使城市化有序推進。政府在城市化進程中可以有較大的作為，以促進城市化。但城市化畢竟是一個應該自然演進的過程，就猶如最初城市的出現是生產力發展、工商業繁榮后的自然產物一樣，城市化也是各方面條件具備后水到渠成的結果。政府的作用是在其進程中消除阻礙，使自然進程更順利，而不應該是預先設定好城市化的每一步，甚至每一個細節，更不應從自己的“理性經濟人”需要而去生硬推進。［6］縱觀西方已城市化國家的經驗，市場經濟的發展是城市化的最大推動力，而市場經濟是自由經濟，市場經濟主體在其經濟活動中的行為對城市化產生了需求，那么城市化適應這種需求就會自然而然地推進，這樣一來，耕地保護以及高房價問題都可以從容應對，這樣形成的城市化成果也是最牢固的。因此，汲取前人經驗，中國當前的城市化進程也要從市場經濟的發展中得到動力，城市化的進程也要適應經濟發展需要，順其自然，減少人為的斧鑿痕跡，這樣才是穩固和有益于國家經濟持續健康發展的城市化。

4. 增強進程的“彈性”，使城市化進退自如。管理學中有個“彈性”原理，它強調管理工作會受到許多不確定因素影響，為避免失敗，要在管理工作設計中“留有余地”，以防不測事件導致管理工作失敗，這就是“彈性”。我國的城市化在高歌猛進的情況下也要為應對可能出現的“倒退”而留有余地，使這一過程富有彈性，以避免因“倒退”出現社會穩定問題。當前看主要有利于“彈性”的舉措有兩方面:其一，農民的土地承包權利盡量給外出務工人員保留，不要輕易剝奪他們在農村的土地，以便他們不能在城市就業時有重新回到農村務農的機會。目前政府在農村推行的“規模化經營”中涉及到農民土地權益的內容時應該特別關注這一點，不要使農民陷入務工無門務農無地的窘境;其二，農民成為市民的社會保障要落實。社會保障的落實，可以使農民成為市民后即使失業也有依靠，沒必要一定回到農村，也不會因失業而生活無著，政府的救濟舉措可以使他們在城市順利生活下去。這樣的“彈性”可以使城市化進程更順利，成果更穩固有價值。

［1］全國城鎮化會議一再推遲［N］. 第一財經日報，2013 -5 -12.

［2］李克強. 2012 年9 月7 日在中組部、國家行政學院和國家發改委聯合舉辦的省部級領導干部推進城鎮化建設研討班學員座談會上的講話［J］. 求是，2012，(8).

［3］王立彬. 城市新增建設用地50%以上為違法占用農地［N］. 上海證券報，2007 -10 -12.

［4］陳冬生，賀雪瑞，徐黎明. 農民對黨的土地政策認同的歷史經驗與當代啟示［J］. 探索，2013，(6).

［5］張超. 新中國城市化:歷程、問題與展望［J］. 西部論壇，2010，(7).

［6］［英］哈耶克. 法律、立法與自由﹙第1 卷﹚［M］. 鄧正來，譯. 北京:中國大百科全書出版社，2000.